行政处罚“合并执行”若干问题研究
来 源:陈志远时 间:2018.03.29

行政处罚中的“合并执行”,出自《治安管理处罚法》第十六条。其规定:“有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行政拘留处罚合并执行的,最长不超过20日。”法律条文的规定十分简明扼要,但就“合并执行”的立法意图为何?其适用是否有其他限制?其自身又是何种性质的行为?这些都值得我们讨论。

一、“合并执行”之立法意图

自我国《行政处罚法》出台,我国的行政处罚的种类始得以明确,其包括:“(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”但是,《行政处罚法》中并未就“合并执行”问题进行规定。按照《治安管理处罚法》第十六条“合并执行”所执行的是行政处罚的内容,如罚金、行政拘留等处罚。如两份或两份以上行政处罚决定书中都对行政相对人处以十五日的行政处罚,对此进行合并执行,最高不得超过20日。其中便有两个问题值得思考。为何要规定“合并执行”?为何要规定行政拘留合并执行的最长期限?

笔者认为,《治安管理处罚法》中规定的“合并执行”与刑法中的“数罪并罚”应属同一原则在行政法与刑法中不同表述。刑法中的数罪并罚指的是,对犯两个以上罪行的犯人,就所犯各罪分别定罪量刑后,按一定原则判决宣告执行的刑罚。而其中又有不同的原则指导着最终刑罚的确定,如并科原则、吸收原则、限制加重原则。行政法与刑法本就同属于公法范畴,行政处罚与刑罚亦可以认为只是不同程度的对当事人权利的依法剥夺行为。因此,《治安管理处罚法》中规定的“合并执行”,实质上是对并科原则的规定。该原则源于“一罪一罚”,“数罪数罚”等法律思想,强调刑罚的威慑功能,内容是将数罪分别定罪量刑,然后将各罪刑罚相加,以总和刑期作为执行刑。在《治安管理处罚法》中,并科的不是犯罪行为,而是行政违法行为,通过多份决定书确定行政处罚内容,相加之后合并执行。

至于《治安管理处罚法》为何规定了行政拘留的最长期限?这则应当是限制加重原则在行政法中的体现。限制加重原则亦称限制并科原则,是对数罪分别定罪量刑,以其中最重的刑罚为基础,兼顾其他罪所处之刑,酌情决定应当执行的刑期,并规定实际上应执行的刑罚不得超过一定的限度。在行政处罚中,行政拘留本就是最为严厉的行政处罚种类,如完全适用并科原则,将行政拘留期限简单累加执行,则将会导致行政相对人的行政处罚过重,这也不符合《治安管理处罚法》第五条规定的“ 治安管理处罚必须以事实为依据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”的原则。

二、“合并执行”之适用

《治安管理处罚法》第十六条规定的“合并执行”应当符合特定的情形。

首先,须有两种以上违反治安管理行为。此中表述的“两种”,应当理解为两种不同的违法行为,而非同类的违法行为。例如,甲于某日上午分别殴打了乙、丙,其行为属于《治安管理处罚法》第四十三条规定的应当处罚的情形。但由于甲的行为属于同一种违法行为,即“殴打他人”,并非两种违法行为,其不适用合并执行的情形。 

其次,时间限制。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十八条规定:“行政拘留处罚合并执行的,最长不超过20日。行政拘留处罚执行完毕前,发现违法行为人有其他违法行为,公安依法作出行政拘留决定的,不与正在执行的行政拘留合并执行。”此条对于合并执行的适用进行了时间的限制。例如,甲因殴打他人已被公安机关行政拘留5日,在行政拘留执行期间,公安机关发现甲还有盗窃违法行为,公安机关查证后,在执行完毕前对甲作出了行政处罚决定,对其处以10日的行政拘留。该项行政拘留则不可与前项行政拘留合并执行。由此可知,适用合并执行,除“两种违法行为”外,两份处罚决定还应当几乎同时作出,一旦后一份行政处罚决定于执行期间作出,则不适用行政拘留的合并执行。

三、“合并执行”之性质。

与刑法中由法院最终进行判决不同,《治安管理处罚法》中的行政处罚与合并执行都由

公安机关作出,公安机关在此亦仅作为行政机关,并非侦查机关。由公安机关作出的处以罚金、行政拘留等行政处罚作为具体行政行为,无论是主体还是程序都已由《行政处罚法》及《治安管理处罚法》进行规定,由此而产生的行政纠纷亦可以通过行政复议或行政诉讼进行救济。但是“合并执行”的性质究竟为何?其是否具有可复议性与可诉性?笔者认为,“合并执行”仅是行政处罚内容的一部分。《行政处罚法》第三十九条第一款第(四)项规定:“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:(四)行政处罚的履行方式和期限”。《治安管理处罚法》第九十六条第一款第(四)项规定:“公安机关作出治安管理处罚决定的,应当制作治安管理处罚决定书。决定书应当载明下列内容:(四)处罚的执行方式和期限”。因此,“合并执行”并非一项独立的行政行为,其仅属于行政处罚内容的一部分,其并不具有可复议性与可诉性。

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