叶某某玩忽职守案免除刑罚处罚的辩护要点
来 源:浙江智仁律师事务所时 间:2017.04.10

叶某某是T县林业特产局林业技术推广站站长,高级工程师。50多岁年纪为该地的林业事业兢兢业业工作32年,其参与研究的林业课题共有6项获得省级有关部门的奖励。谁也没想到临近退休时却惹来飞来横祸。2014年6月因涉嫌“玩忽职守罪”被T县检察院立案侦查。如果他一旦被定罪判刑,不仅要经受牢狱之灾,而且会开除工作,退休等各种福利待遇将一笔勾销。这对叶某某及全家将是严重的打击。

一、T县人民检察院指控叶某某的犯罪事实

叶某某被指控的犯罪事实和“林业贷款贴息”有关。T县人民检察院指控:2008年下半年,浙江红杉木业有限公司申报新增生产线,形成年产100万张细木工板生产线林业贷款贴息项目。该项目由T县林业特产局工作人员叶某某和徐某某(林业特产局办公室副主任)共同经办。其中,徐某某的工作于2011年10月由陆某某(另案处理)接替。叶某某作为该项目申报员,对浙江红杉木业有限公司于2008年11月30日提供的项目申报材料,没有认真按照浙林计(2008)135号文件要求进行审查核实。比如,在申报材料附件《项目可行性研究报告》的项目现状一栏中写明,“项目投资2500万元,现已完成投资1800多万元,其中设备投资1200万元,基础设施建设和辅助设施建设400多万元,流动资金300多万元,完成进度的75%”。对于此项明显虚假的内容,只要到现场核查一下就可以确定。但是,叶某某工作不认真负责,在没有查明项目申报材料真假的情况下,即对该公司提供的内容完全虚构的项目申报材料,包括《项目可行性研究报告》在内,如数予以认定,并于2008年12月1日上报。项目上报后,叶某某先后接到浙林办计(2010)28号、浙林计(2009)95号和浙林办便(2012)6号文件后,也没有按文件要求对浙江红杉木业有限公司的项目实施和建设情况进行认真核查,导致虚构的林业贷款项目没有被及时发现和取缔。针对该林业贷款贴息项目,徐某某及陆某(另案处理)作为项目资金管理员,于2009年到2012年期间在审查该公司项目贷款情况、贷款资金去向、贴息资金使用等情况过程中,没有进行核查,认真履行审核职责,对该公司提供的虚假项目贴息材料如数认定并予以上报,最终导致该公司连续三年骗取中央财政贴息资金,每年45万元,共计135万元,造成国家经济重大损失。案发后,被告人叶某某、徐某某分别于2014年6月26日、6月30日向T县人民检察院投案,并如实供述了犯罪事实。2014年7月23日,浙江红杉木业有限公司向T县财政局退回贴息资金135万元。

二、辩护人对叶某某应免除刑罚处罚的辩护要点

叶某某通过朋友找到办案律师并于2014年11月7日办理委托手续,当时该案已经起诉,离开庭时间只有半个多月。接案后,辩护人及时阅卷、会见,并到林业特产局、涉案企业进行调查,获得相关的书证。鉴于案件中涉及的各种文件多且杂,辩护人首先编写案件时间表,这样可以比较清晰地看到每份下发文件的签发、传阅和处置等情况,也可以看到涉案企业及林业特产局工作人员的办理情况。由于某些特定的原因,叶某某不希望律师作无罪辩护,但希望能免除刑罚处罚。据此,辩护人最后确定的辩护目标是“定罪免刑”,辩护重点玩忽职守罪中的“职责”、“严重不负责任”的构成要素,包括职权的来源、履行职权的程序、与职权相关的制度建设等。同时,还提出损害结果的弥补、因果关系、刑事政策等方面的辩护要点。核心的辩护意图是大大降低叶某某个人在本次某公司虚报林业贷款贴息补贴审查职责中的责任,从而为法院的最终裁判提供决定性的支撑意见。

2014年11月25日案件开庭,该案原本安排在一个只能容纳20来人的小法庭进行。可当天参加旁听的人员有100多人,当事人的亲属、同事、领导以及从附近县市赶来的林业部门的工作人员都参加了旁听(其他地方的林业部门也有类似问题),法院只得临时开启了另一个大法庭。作为第一被告人的辩护人,在进行质证并提交相关的书证材料后,在辩护环节我发表了如下辩护意见:

(一)T县林业特产局未制定可操作的相关制度和职责规定,导致被告人叶某某履职的依据不明确

根据浙江省财政厅、浙江省林业厅、中国银监会浙江监管局《关于开展林业贷款贴息补贴使用管理情况专项检查的通知》(浙财农[2014]90号文件)要求,T县林业特产局和财政局应当制定相关的制度和职责规定,对于林业贷款贴息补贴管理制度与执行情况,主要包括:制定林业贷款贴息补贴管理实施细则,落实 林业贷款贴息补贴申报、审核责任,留存相关档案资料,贴息期限、贴息额是否核定准确,且与贴息申报材料一致,按规定对林业贷款及贴息补贴进行了公示,建立林业贷款及贴息相关补贴监督与处罚制度,严格执行了相关制度规定等。关于“林业贷款真实性检查”,包括建立林业贷款真实性核查制度规定和工作机制,所采取的确认林业贷款(含贷款余额)真实性的具体措施等情况。对于林业贷款项目建设情况,主要包括:建立林业贷款项目检查验收制度规定与工作机制,责任主体是否落实。建立林业贷款项目建设情况的验收标准和依据,留存有效检查验收材料,对未按规定要求完成项目建设任务、未对项目进行会计核算以及难以认定贷款实际用途的是否有明确的管理规定及实际制定等情况。

但T县林业特产局没有建立以下制度:(1)林业贷款贴息补贴管理实施细则;(2)林业贷款贴息补贴申报、审核责任;(3)林业贷款及贴息相关补贴监督与处罚制度;林业贷款项目检查验收制度规定与工作机制;(4)林贷款真实性审查制度规定和工作机制;(5)林业贷款项目建设情况的验收标准和依据;(6)未按规定要求完成项目建设任务、未对项目进行会计核算以及难以认定贷款实际用途的是否有明确的管理规定及实际制定。缺乏以上的这些具体操作细则和具体规定是导致被告人叶某某无法进行有效申报和检查监督的客观条件。

(二)被告人叶某某并无申报财政贴息资金的法定职权,其申报财政贴息项目仅是领导的个别安排

根据T县人民政府办公室文件T政办发[2012]178号文件规定了《T县林业特产局主要职责内设机构和人员编制规定》,该《规定》“T县林业技术推广站”为公益一类事业单位。根据T县事业单位登记管理局颁发的“事业单位法人证书”,T县林业技术推广站是具有独立法人地位的组织。法人代表是叶某某。其宗旨和业务范围是:“林业生产规划、林业技术管理、推广、指导。”T县林业技术推广站的工作职能是与林业技术有关的职责:如全县的森林分类管理,生态公益林建设和管理;管理和指导国有林场、苗圃、乡村林场、林业工作站、森林公园建设等等。但没有林业企业的管理工作职责。

根据2012年《T县事业单位岗位设置实施方案(第一册)》,叶某某属于六级岗位等级,其具体职责包括:“1.贯彻落实国家、省、市有关林业技术推广等方面的法律、法规、政策和规定;2.开展全县林木新品种和新技术的引进、区域性试验、示范和推广,科技成果的推广与示范,林业标准化推广;3、开展全县林业技术培训、技术交流、林业公共信息服务;4、指导县、乡等林业技术推广机构、群众性科技组织和林业科技人员的林业推广活动;5.开展其他具有公共产品特征的林业公益性技术的推广。”从中可以看出,叶某某所在的T县林业技术推广站和其本人并无项目申报及审查的权力。其职责是由T县林业特产局领导的个别安排。

(三)申报财政贴息有多个程序,叶某某对红杉公司冒领补贴不应承担全部责任

从中央财政贴息申报补贴的程序来看,包括多个环节:(1)项目所在单位申报;(2)县林业、财政部门进行审查,审查之后申报到省林业厅;(3)省林业厅下达建议计划项目名单,并进行公示;(4)县林业局上报贷款落实情况的报告;(5)省林业厅、财政厅下达正式计划,县林业局上报项目实施、建设情况,提交总结;(6)省林业厅、财政厅申报通知、申报贴息资金;(7)贴息资金拨付。任何一个环节的检查都不会导致结果的发生。

在浙林计[2008]135号文件中签收人员有叶某某和张某爱二人签字,并非叶某某一人。在浙林计[2009]11号文件中:规定林业、财政主管部门要切实重视林业贷款管理工作,确定专人认真做好基础管理工作。据此可以得出,申报及审查的责任是以单位名义而非以个人名义进行的。而且,承担责任的机构除了T县林业特产局之外,还包括T县财政局。因为按照文件规定,T县财政局要对材料的合规性进行审查。

还需要指出的是,在天林[2008]50号文件《关于申报2009年林业贷款项目的报告》中,财政局、林业特产局相关领导签发。除T县林特局盖有公章之外,还有申报单位、T县财政局和银行的公章,也就是,所有这些有权决定盖公章的单位和相关的领导人员都负有相应的责任,不能将这种责任全部加诸于叶某某个人。

从现有证据来看,叶某某在资金审查环节没有参与2009年、2010年和2011年财政贴息资金监督工作,尤其是没有对伪造的借款合同、利息凭证等具有审查的职责,因此,对贴息资金的最终被冒领不应承担全部责任。

(四)红杉木业公司的申报材料有虚夸之处,但并非如控方所称完全虚构

浙江红杉木业公司是2009年取得“细木工板”生产许可证的,2008年底申报的“100万张细木工板生产线项目”完全可以符合“新建”要求,且该项目在T县商贸局有备案,因此,“100万张细木工板生产线项目”客观是存在的。尽管公司为了申报成功,确实存在虚报之处。所以,起诉书认为项目申报完全虚假是不成立的。

(五)从结果来看,损失已得到弥补,可以作为酌定从轻处罚的情节

根据T县财政局出具的证明及退款记录,2014年7月22日、23日,浙江红杉木业有限公司分两次向T县财政局退款90万元、45万元。财政补贴款已经得到返回(见财政局证明及退款记录)。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》(一)第八条第三款规定:“渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案后,犯罪分子及其亲友自行挽回的经济损失,司法机关或者犯罪分子所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失,或者因客观原因减少的经济损失,不予扣减,但可以作为酌定从轻处罚的情节。 ”

(六)从刑法上的因果关系来看,属于一果多因

本案虚领财政贴息之所以造成,是由多种原因造成的,基于以上一果多因,被告人叶某某可以从宽处罚。具体而言包括:

1.尽管公司并非全部不真实,但申报单位有夸大申报条件的原因。一方面要承认,公司申报材料中大部分内容是真实的,如公司属于龙头企业,2006年是“县龙头企业”、2009年12月获得“省龙头企业”称号。在农业银行等地贷款是事实。但确实存在违规操作,尤其是制作了虚假的借款合同和凭证。依照浙财农[2011]536号文件《浙江省林业贷款中央财政贴息资金与项目管理暂行办法》第38条规定:“以采取虚报、冒领等手段骗取贴息资金的单位和直接负责主管人员、其他直接责任人员,依法按照《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规进行查处。”浙财农[2014]90号文件规定:“各地在自查、核实过程中,发现和贷款不真实,骗取、虚报保证贴息补贴资金等问题的项目单位,要及时把已享受的财政贴息资金上缴当地财政部门。”

2.补贴申报的职权在T县林特局并无对应下属机构,林特局负责人基于个人认识随机地将该职责分配给林技站,导致对该执法行为的管理较为混乱。证人许某某(该局局长)证实:对于林业贷款项目贴息申报,没有归口的职能部门,与省里相对应的职能部门林业产业发展办公室没有。从现有证据来看,T县林特局对申报财政贴息资金之职权没有书面的制度规定,亦无相关会议记录证明是集体讨论的决定。林特局局长许某某基于他个人的意见签发给负责林业科技工作的林技站和办公室财务人员负责落实申报。证人陆某纯证言证实:“我在许某某局长的办公室,问是否需要与林技站的工作人员一起去实地核查,许某某讲不需要,按照原先的方法做就行。今年年初,我在庞某某副局长办公室提起过要联系下财政农机科与林技站,跟他们的相关工作人员一起去实地调查检查一下真实情况,庞局讲好的,你联系好了一起去。后来我在财政农业科技徐某华办公室向他提出抽空去企业核查一下,后来不知怎么没有去。”这些均说明,在处理林业贷款问题上相关领导重视不够。

浙林计[2008]135号文件《关于申报2009年林业贷款项目计划的通知》第四条规定:“各级林业主管部门要对贷款项目申报单位的企业经济实力、信用、资质、项目的产业发展政策、贷款用途、项目实施和建设等有关情况进行严格的审查,确保贷款项目的真实性。”但T县林业特产局没有细化监督规定,未召开专门会议,未形成T县林业特产局审查领导小组和审查内容和审查方法,使具体办事人员不能有效审查。

3.地方鼓励申报国家财政补贴性质的贷款贴息是本案的社会背景因素。

证人陈某华证言证实:在省里的培训中,培训的讲师都鼓励大家想办法申报下来国家财政资金,弥补浙江企业的不足。证言称:“在省林业厅培训时老师说贷款合同要与项目配套,要三年期合同。因为地方上银行都是一年一贷,当时培训师说企业都说没办法要三年期合同,说叫我们去沟通想办法。”

T县县委、县政府提出“沟通、变通、直通、精通”为内容的“四通工作法”,其中,所谓“变通”就是敢于打破常规、惯例,创造性地开展工作,做到难事能办,慢事快办,特事特办。尽管提出要“依法变通”,但倾向性的意见是要在规避法律的前提下为企业和百姓谋利益。在这里的舆论氛围下,相关管理人员存在麻痹思想。

(七)被告人叶某某有自首的法定情节且情节较轻,可以免除处罚

2014年6月26日,叶某某由T县林业特产局徐某胜陪同到T县人民检察院自首,叶某某如实交代了基本的犯罪事实。。依照刑法第67条之规定:“犯罪分子有自首情节的,可以从轻或减轻处罚,情节较轻的,可以免除处罚。”基于叶某某的情形,属于情节较轻的,可以免除处罚。

(八)被告人叶某某一贯工作勤恳,在T县林业占线获得各种奖励,是一个认真负责的国家工作人员,裁判时应当予以酌情考虑

叶某某在T县林业部门兢兢业业工作了几十年,作为高级技术人员,他用自己的智慧为当地林业的发展做出了自己的贡献。本次犯案,有非常复杂的客观原因,纯属无心之过。基于宽严相济的刑事司法政策,本着“惩前毖后,治病救人”的原则,应该酌情从宽处罚。

(九)涉农财政资金案件较为复杂,监管存在不足,司法机关应极为慎重

2014年9月28日,浙江省委政法委召开了省法院、省检察院、省公安厅业务部门负责人参加的会议,专题研究如何处理办理涉嫌骗取财政涉农资金案件。第一点提到:“对审计部门移送的案件,要认真受理、全面配合、依法稳妥处理。既要坚持有案必查、有腐必惩,又要充分考虑这类案件发生的客观因素,贯彻落实宽严相济刑事政策,综合运用法律、行政和纪律手段,确保法律效果和社会效果的有机统一。”“国家机关工作人员虽然达到追诉标准,但情节较轻,积极协助追回所骗资金的,可以从宽处理。”该《会谈纪要》为处理这些案件提供了原则性的意见。

三、T县人民法院对叶某某玩忽职守案的判决

T县人民法院于2015年1月进行判决:被告人叶某某、徐某某身为国家机关工作人员,在负责林业贷款中央财政贴息资金的申报、使用管理过程中,违反规定,严重不负责任,致使国家财产遭受重大损失,其行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控二被告人的罪名成立。二被告人具有自首情节,依法可以从轻处罚。二被告人归案后认罪态度较好,可以酌情从轻处罚。所造成的国家损失已全部追回,对二被告人亦可酌情从轻处罚。本院根据二被告人的犯罪事实、犯罪性质情节及社会危害程度,综合认定二被告人犯罪情节轻微,不需要判处刑罚,可以免予刑事处罚。二被告人的辩护人以上述同样理由要求对二被告人免予刑事处罚的辩护意见,理由正当,本院予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第397条第1款、第67条第1款、第37条之规定,判决如下:1、被告人叶某某犯玩忽职守罪,免予刑事处罚。2、被告人徐某某犯玩忽职守罪,免予刑事处罚。二被告人均没有上诉。

【办案札记】

玩忽职守罪是刑法中的“口袋罪”,也是悬在国家工作人员头上的一把利剑。我们国家不缺严格的法律及政策规定,只要造成某种损害结果,最后均会倒查追究到相关工作人员的头上。本案的叶某某,本无审查项目申报财政补贴贴息之责,由于领导的临时指定而被赋权。但该局未能重视并制定相关的配套制度,其申报流程中的诸多环节并非叶某某实施。最后出现某种虚报结果,责任追究就成了“谁签字,谁倒霉”。一叹!

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