智仁原创 | 一事不再罚中一事如何理解？

2022年6月1日,杭州中院与市生态环保局联合召开“世界环境日”主题新闻发布会,会上发布杭州法院环境资源审判十大典型案例。其中，杭州某机械有限公司行政诉讼案为我所张晨可律师代理。

杭州某机械有限公司在生产经营中有下列行为：一是在需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，建设项目即投入生产；二是在进行含挥发性有机物废气的生产活动中，未在密闭空间进行，未按规定使用污染防治设施；三是为图便利，在厂区南侧露天堆放了废漆渣（HW12）、废油漆桶（HW49）、污泥（HW17）等危险废物，且与木板、纸板等非危险废物混合贮存。该公司因上述违法行为受到了三项行政处罚，公司及负责人共计被罚款50余万元。该公司不服提起行政诉讼，拱墅法院经审理认为，三项处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、处罚程序合法，故三案均判决驳回原告要求撤销处罚决定的诉讼请求。该公司不服提起上诉。杭州中院经审理认为，现有证据足以证明该公司存在相关行为，上述行为分别违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十九条、第八十一条等规定，故依法应予相应的行政处罚，三案均驳回上诉，维持原判。

该机械公司认为环保部门对其进行的处罚属于“一事多罚”，属于理解错误。“一事多罚”一般是指行政机关对同一违法行为，给予两次以上同种类的行政处罚。而本案中，机械公司同时实施了“环保设施未经验收投产”“未按照要求在密闭空间生产”“非法存放危险废物”等违法行为。以上任一违法行为都可能会对大气、土地资源造成严重污染，且相互之间具有独立性，故应对三个违法行为都进行处罚。本案有利于警示企业在生产经营过程中严格遵守法律法规，切实增强环境保护意识，履行好企业的社会责任。

《行政处罚法》第二十九条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”实践中对于如何理解“一事”存在较大争议。对于违法个数判断的学说包括但不限于以下几种：（1）自然行为说：将自然行为认定为一个违法行为。（2）目的动机说：以违法行为人的主观目的为标准，基于同一目的实施的违法行为认定为同一违法行为。（3）构成要件说：以违法行为的构成要件判断是否为同一违法行为。目前有三要件说和四要件说，三要件说参照德国，以该当性，违法性，有责性作为判定标准。[熊樟林：《应受行政处罚行为构成要件的个数－－判断一事不二罚的根本途径》，《政治与法律》，2012年版，第102页]四要件说则以客观方面，客体，主体，主观方面四个要件综合判断是否属于同一违法行为。（4）违反法规范说：将违法行为违反的具体行政法律规范的数量作为区分标准，如果行为人只违反一个具体行政法律规范的，就认为这是一个违法行为。

目前对于违法个数判断并未形成一致观点，主流观点为构成要件说，之所以存在较大分歧，核心在于行政法所调整的违法行为覆盖面较广，“所谓一行为，必然是个案判断的问题，无法通过规范、概念等进行抽象、统一的认定”[江必新、夏道虎：《行政处罚法条文解读与法律适用》，中国法制出版社，2021年版，第96页]下文将会对一些情形进行分析，但实践中仍需具体问题具体分析。

（1）法律明确规定（拟制）为一个行为。法律、行政法规、规章的构成要件对数个自然行为进行了概括归纳，认为这些行为加在一起，违反了一个行政法的义务，因此无需重复评价，可将数个自然行为作为一个行为。

（2）连续性行为。在某一个时空范围内，以同一方式重复实施相同或者相类似的行为，各行为之间又具有紧密的相互关系。例如，经营者针对不同消费者连续派发虚假广告的行为。对于连续性行为，部分观点认为应当将其视作一个违法行为。但需要指出的是，在刑法学界，由于对连续犯做“单一行为”的法律评价，可能存有纵容违法行为的危险。因此日本、德国以及我国台湾地区已经将“以一罪论”的规定删除，回归到数罪并罚的基本立场。[ 甘添贵：《罪数理论研究》，中国人民大学出版社2008年版，第215-270页。]行政法领域，交通领域遇到此类问题较多，公安部在回复湖北省公安厅《关于对交通技术监控记录的违法行为如何进行处罚的请示》批复（公法[2005]66号）中说：“《行政处罚法》第二十九条第二款有关‘违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算’的规定，意即对处于连续状态的违法行为的追诉时效应当从连续行为终了之日起计算，但这并不意味着对一段时间内连续发生的数个独立违法行为可以视作‘同一个违法行为’从重处罚一次。我们认为，交通技术监控记录的违法行为人在一段时间内多次实施的同种违法行为，但仍属于数个相互独立的违法行为，公安机关受案查处时，不宜作为‘同一个违法行为’从重处罚一次，而应当依照道路交通管理法律、法规和规章的规定分别作出裁决处罚。”从中至少可见，连续性行为不能当然视作为一个行为。实践中，如果认定为连续行为，可以适用一事不二罚，但对是否能够成立连续行为的判断必须从严把握。成立连续行为，主观层面需基于一个概括的故意，即尽管客观行为上表现出了多个动作，但主观上却只有一个意思表示。客观层面需要判断：1.每个行为侵害的是否是相同的法益；2.每个行为在外观上是否属于相同形态的行为；3.每个行为之间是否具有紧密的时空关联性。[ 蔡震荣、郑善印：《行政罚法逐条释义》，台北新学林出版公司2006年版，第320页。]实践中，如果责令改正后未改正，按照《环境行政处罚办法》第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”

（3）继续性行为。行为时间存在一定的持续性，且在持续期间内均构成非法。行为持续期间短暂的停止违法，并不中断继续性行为。例如，未经行政许可而从事应获许可事项。继续性行为一般视为一个违法行为，除非符合此前提及的被责令改正后不改正。

（4）牵连行为。目前对于牵连行为的争议较大，对于牵连行为，需要探讨两个问题：一是什么是牵连行为；二是牵连行为如何处理。

1.牵连行为的判定

对于第一个问题，行政法上对于牵连行为并无明确的法律规定，相应的法理依据主要来源于刑法，而我国刑法总则没有明文规定牵连犯的概念与处罚原则，而刑法理论界对牵连犯的概念与处罚原则还没有形成一致认识。张明楷教授认为“在实行罪刑法定原则的时代，即使承认有关想象竞合与牵连犯的刑法理论是有利于被告人的理论，也难认为该理论属于刑法的基本规定或普通规定。”[张明楷：《论“依照处罚较重的规定定罪处罚”》，《法律科学》，2022年版，第64页]学界一般认为牵连犯是指犯罪的手段行为或者结果行为，与目的行为或者原因行为分别触犯不同罪名的情况，即在犯罪行为可分为手段行为与目的行为时，如手段行为与目的行为分别触犯不同的罪名，便成立牵连犯；在犯罪行为可分为原因行为与结果行为时，若原因行为与结果行为分别触犯不同的罪名，也成立牵连犯。牵连犯具有三个特征：1.以实施一个犯罪为目的；2.行为人必须实施了数行为，而且数行为之间存在手段行为与目的行为、原因行为与结果行为的牵连关系，只有当某种手段通常用于实施某种犯罪，或者某种原因行为通常导致某种结果行为时，才宜认定为牵连犯；3.在目的行为或者原因行为触犯了一个罪名的情况下，手段行为或结果行为又触犯了另一个罪名。

目前在行政法领域对于牵连关系的观点认为牵连的行政违法行为必须是出于一个目的，实施了两个以上独立的行政违法行为，数个违法行为必须触犯不同的条款，且要具有牵连的关系。[ 杜佳蓉、杜敬波：《如何准确认定环境违法行为的个数？》，《中国环境报》，2016年10月，第43页]从中可以看出行政法层面的牵连关系判定主要参照刑法领域的观点，实践中需要从主客两方面调取相应证据：首先查明主观上是出于一个违法行为目的，需要注意主观上出于同一个目的也需要结合客观方面进行判断，需要通过其他证据印证当事人的目的，并且结合常理判断出于同一个违法行为目的是否合理，不能仅凭调查询问笔录即进行判定。其次需要从客观方面判断不同违法行为间是否存在牵连关系。

2.牵连行为的处理

刑法理论一般认为，对牵连犯应从一重处罚或者从一重从重处罚（按其中的一个重罪定罪并且从重处罚）。刑法分则对牵连犯表现出不同的态度：分则条文对大多数牵连犯的处罚没有作出明文规定，有的条文规定对牵连犯从一重处罚；有的条文规定对牵连犯从一重从重处罚；有的条文对牵连犯规定了独立的较重法定刑；有的条文规定对牵连犯实行数罪并罚。中国环境报中曾有观点认为对于“牵连犯应当‘从一重处理’，并举了一个例子：某烟尘排放企业在生产过程中，故意闲置水膜除尘治污设施，导致烟尘二氧化硫和氮氧化物超标排放，则该企业存在闲置大气治污设施和烟尘超标排放两个违法行为，分别违反《大气污染防治法》第四十六条和第四十八条，但是闲置大气治污设施和烟尘超标排放之间存在因果关系和手段及结果的牵连关系，所以应按照《大气污染防治法》第四十八条规定限期治理并处以 1 万至 10 万”[ 杜佳蓉、杜敬波：《如何准确认定环境违法行为的个数？》，《中国环境报》，2016年10月，第43页]，但需要指出的是，这种观点仅为个人观点，并无法律依据，且笔者认为该观点混淆了牵连行为的概念。刑法领域构成牵连行为属于处断的一罪的范畴，即必须要存在多个行为，且这些行为分别构成不同罪名，比如以伪造公文的方法（手段行为）骗取公私财物（目的行为）；盗窃财物（原因行为）后，为了销赃而伪造印章（结果行为）。从中国环境报所举的例子来看，闲置设施为行为，超标为结果，因此该例中企业行为仅有一个，但是其行为符合数个违法行为的构成要件，笔者认为这属于想象竞合的范畴而不是牵连行为的范畴。按照《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）“一个单位的多个环境违法行为，虽然彼此存在一定联系，但各自构成独立违法行为的，应当对每个违法行为同时、分别依法给予相应处罚。”从文字语意来看，牵连关系可以被包含在“彼此存在一定联系”的范畴之内，但目前对于该问题也并未明确，需要执法人员根据情况具体问题具体分析。

实践中，生态环境领域对于应当分别处罚还是从一重处罚可以参照《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》“17.从一重处罚，同一环境违法行为，同时违反具有包容关系的多个法条的，应当从一重处罚。如在人口集中地区焚烧医疗废物的行为，既违反《大气污染防治法》第41条“禁止在人口集中区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质”的规定，同时又违反《固体废物污染环境防治法》第17条“处置固体废物的单位，必须采取防治污染环境的措施”的规定。由于“焚烧”医疗垃圾属于“处置”危险废物的具体方式之一，因此，违反《大气污染防治法》第41条禁止在人口集中区焚烧医疗废物的行为，必然同时违反《固体废物污染环境防治法》第17条必须依法处置危险废物的规定。这两个相关法条之间存在包容关系。对于此类违法行为触犯的多个相关法条，环保部门应当选择其中处罚较重的一个法条，定性并量罚。18.多个行为分别处罚，一个单位的多个环境违法行为，虽然彼此存在一定联系，但各自构成独立违法行为的，应当对每个违法行为同时、分别依法给予相应处罚。如一个建设项目同时违反环评和“三同时”规定，属于两个虽有联系但完全独立的违法行为，应当对建设单位同时、分别、相应予以处罚。即应对其违反“三同时”的行为，依据相关单项环保法律“责令停止生产或者使用”并依法处以罚款，还应同时依据《环境影响评价法》第31条“责令限期补办手续”。需要说明的是，“限期补办手续”是指建设单位应当在限期内提交环评文件；环保部门则应严格依据产业政策、环境功能区划和总量控制指标等因素，作出是否批准的决定，不应受建设项目是否建成等因素的影响。”

杭州某机械有限公司案中，“环保设施未经验收投产”“未按照要求在密闭空间生产”“非法存放危险废物”等违法行为。以上任一违法行为都可能会对大气、土地资源造成严重污染，三个违法行为从构成要件而言间彼此独立，不存在牵连关系，触犯不同法律，侵害的法益为不同法益，因此不存在包容评价关系，相互之间具有独立性，故应对三个违法行为都进行处罚。

张晨可