智仁原创 | 完善基层治理体系的浙江实践——以“大综合一体化”行政执法改革为例

（一）背景

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。党的十九届三中全会提出“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题”。党的十九届四中全会提出“进一步整合执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合行政执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”。2022年1月，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》（以下简称《试点工作方案》）获中央改革办批复同意，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。

（二）意义

从改革的重要性看，深化综合行政执法改革，整合执法队伍，厘清职责边界，优化职能配置，健全协同机制，有利于解决执法中的不公正、不规范、不严格问题，推进全面依法行政；有利于构建“许可+监管+处罚+监督评价”的“放管服”闭环链条，强化事中事后监管，实现管得好、放得下、服更优；有利于贯彻整体政府理念，推动执法“分散化”向“一体化”转变，解决执法扰企扰民问题，优化营商环境。

从改革的必要性看，浙江省综合行政执法改革起步早、基础好，前期虽取得了一定成效，但仍不同程度存在执法队伍多、执法职责交叉、执法编制及人员身份不统一、配套制度不全、基层执法力量紧缺与多头执法重复执法并存等问题。特别是除中央明确的市场监管、交通运输、生态环境、农业、文化市场、应急管理等领域的队伍外，仍有自然资源、卫生健康、劳动监察、海洋渔业、民政、建设、水利、统计、能源监察、林业、商务、建设等10多类执法队伍，亟须整合队伍、增强合力、提高效率。

从改革的方向性看，习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，要继续探索实行跨领域跨部门综合行政执法。中央确定在执法任务较重的市场监管等6个领域推进综合行政执法改革，主要是着眼全国层面，立足于减少一个部门的执法队伍种类，加强部门内部执法力量整合。浙江省改革跨越部门内综合行政执法的阶段，向跨领域、跨部门、跨层级的大综合行政执法纵深推进，率先破解改革难题，为全国改革贡献经验、探索路径、提供解决方案。

（一）概念

大综合一体化行政执法体系改革，简单说就是把牢“一个口子执法”的改革方向，将多个领域执法事项纳入综合行政执法范围，将多个条线行政执法队伍能统尽统，并在此基础上按需向乡镇(街道)赋权，将行政执法力量向基层下沉。[[1]郭其钰.“大综合一体化”改革之道：浙江如何破立并举？[网络新闻].http://www.chinanews.com.cn/gn/2022/07-16/9804970.shtml，2022-07-16]]

（二）主要内容

1、划转执法事项。实践中，一个违法现象可能涉及多部法律法规、多个部门执法事项，易导致部门间推诿扯皮、不执法或执法逐利。横向上，将有关部门专业适宜、高频多发的执法事项，统一交由综合行政执法集中行使，有利于解决部门执法力量分散薄弱、多头重复执法等问题。纵向上，将基层迫切需求的执法事项下放，将有效解决基层“看得见、管不着”问题。

2、整合执法队伍。根据中央“大幅减少执法队伍种类”精神，我省将撤销除中央已明确部署领域外的事业执法队伍，执法队伍种类控制在“1+8”以内（“1”指综合执法，“8”指市场监管、交通运输、农业、文化市场、生态环境、应急管理、卫生健康、自然资源），同步推进各领域高频执法事项向综合行政执法部门集中。

3、下沉执法力量。我省综合行政执法、市场监管等部门执法力量下沉到乡镇（街道）的比例已达到65%以上，但其他执法部门力量仍部署在县级及以上。为此，《试点工作方案》提出“85%的执法力量下沉县乡一线”，其中乡镇（街道）执法人员占到60%以上。考虑到乡镇（街道）不能设参公机构，无法承接县级部门下沉的参公人员，下沉执法人员实行“县属乡用共管”，既有效解决乡镇“看得见、管不着”问题，又能形成上下制约监督，防止“不作为、乱作为”。

4、强化统一指挥。针对部门执法分散化的弊端，《试点工作方案》要求市县政府建立行政执法统一协调指挥平台，统筹、协调、指挥、考核执法监管计划、执法检查、执法力量、执法协作等执法活动，实现“一个口子执法”。全省将按照“行政执法一体化、行刑办案一体化、应急联运一体化、争议调处一体化、执法信息一体化”思路，构建行政执法统一指挥平台，推进行政执法与基层治理“一站式、一体化、全链条”，不断提升工作合力和执法效能。

5、强化数字赋能。坚持“权力规则化、规则数字化、数字智能化”，构建“大综合一体化”执法监管数字应用，开发协同指挥、监管检查、处罚办案、执法监督4大业务模块，创新执法监管“一件事”、综合查一次、证据共享库等功能模块，推动“执法监管事项全上平台、执法协同指挥全屏掌控、行政执法效能全面画像”，发挥数字化改革引领、撬动、规范作用，推动行政执法全方位、系统性重构重塑。

在行政法领域，比较研究大陆法系国家与英美法系国家不同的法律规定和制度设计一直以来都是学界切实有效的研究方式。就行政执法体制有关问题而言，由于世界各国的本国国情和历史文化底蕴不同，均发展出各种独具特点的行政执法体制。下文将对域外行政执法体制展开梳理和归纳总结，并尝试从中获取对于我国“大综合一体化”行政执法改革的借鉴和启示。

（一）域外行政执法体制概述

世界各国的政体虽有不同，但是政府进行管理活动所需具备的职能基本相近，政府一般需设置如财政、教育、治安、商务等职能机构，以履行管理职责。西方发达国家在中央层面主要实行大部门制的行政执法体制，将某些职能相近的部门合并重组为一个较大的部门，以减轻机构臃肿、职能交叉、责任不清等问题，保障和提高行政效率。

1.英美法系国家的行政执法体制

英国与美国在中央与地方的关系上存有差异，但都是严格奉行分权原则，实行分散式行政执法体制，各部门或地方政府单独享有各自领域的行政权。英国是较早实现大部门制的国家之一，经过多次机构改革，基本保留了司法、国防、内政、财政、卫生、交通运输、文化体育、外交、社会保障、教育等多个内阁部。[ 倪星、付景涛.大部门体制:英法经验与中国视角[J].天津行政学院学报,2008(1).]英国行政执法的主体主要是以王权为代表的中央机构、以自己名义执行公务的地方团体和执行个别几种行政职务的公立法人。[ 王名扬.英国行政法比较行政法[M].北京:北京大学出版社,2016.]英国地方政府的行政职能由各议会委员会承担，地方政府职能范围由中央政府通过立法方式授予，以公共服务为主。

在美国，代表中央的联邦政府和代表地方的州政府都具有政治实权，政治权力由中央和地方共同享有。[ 王名扬.美国行政法（上）[M].北京:北京大学出版社,2016.]美国没有相对集中行政处罚权制度，而是按照社会的实际管理需要，以行政职能为单位授予部分行政机关行使行政执法权。受三权分立思想的影响，美国的行政执法权主要由司法机关来行使，如行政处罚、行政强制等，而行政机关仅具有行政管理职能。因此，美国实行以法院行使公共行政制裁权为主，地方实施行政制裁为辅的行政执法模式，同时注重对行政权力的监督，强大的司法监督制度能够保障行政执法高效公正地实施。

2.大陆法系国家的行政执法体制

德国联邦各州是行政执法的主要主体，而联邦政府只有在宪法授权的范围内才可以行使行政权力，[ [德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M]北京:法律出版社,2000.]州政府行使除联邦政府之外的其他权力，由此可见，德国的执法主体主要是州政府及其职能部门。德国同时也是行政执法精简化、集中化的典型代表，拥有行政处罚权的部门较少，主要为警察局、秩序局和税务局等。德国在行政执法制度设计上也重视司法对行政的制约作用，《违反秩序法》规定少数情况下司法机关可以行使行政处罚权，且行政机关进行行政处罚还受司法机关的监督，若被处罚人对行政处罚提出异议，有关行政机关应终止处罚决定，由法院介入并重新实施行政处罚。此外，德国行政法律还对行政处罚权进行限制，除财产罚外，其他如限期改善、吊销执照、停止营业以及人身罚等处罚措施的启动应当十分谨慎。 

日本是单一制国家结构形式，中央对涉及国家重大利益的事项拥有绝对管理权，地方对社会管理公共事务有自主管理权。日本宪法立足国民主权理论，通过权力分立制度保障人权，同时注重发挥地方公共团体机关的作用，有着较为完善的公民直接参与机制。日本的行政处罚由行政刑罚与秩序罚组成，并以行政刑罚为主，行政处罚原则上由行政长官起诉，由被处罚人住所地的地方法院根据《非诉讼事件程序法》科处，而行政刑罚则必须按刑事诉讼程序由法院适用。综上，日本的行政处罚主要由法院运用司法程序实施，表现出明显的行政执法司法化特点，日本这种运用刑事强制手段保障行政执法，以及运用司法程序对行政执法进行监督和保障的体制特征在世界各国行政执法体制中极具代表性，值得研究和借鉴。

（二）域外行政执法体制对我国的启示

我国综合行政执法体制改革施行以来，受到社会各界的广泛关注，纵观世界各个行政法制较为发达的国家，其尚未发展出业已成熟的综合行政执法理念或制度，也未专门设置一个较为庞大的综合行政执法机构。就综合行政执法体制改革而言，可能并无现成的域外做法或经验可供直接学习，但是如果从综合行政执法的核心环节——执法权力和机构的整合为切入点进行研究，深入考察研究西方国家行政权力及机构的配置，可以对我国综合行政执法体制改革起到镜鉴作用。

从上文对域外不同的行政执法体制梳理来看，可以发现虽然社会公共事务的类型在不断扩张和细化，但是行政精简化、集中化已是各国行政机关的发展方向和趋势，从这个层面上来说，我国综合行政执法体制改革是顺应时代潮流的，这是我国行政体制改革的重要突破之一。然而由于国情的差异，我国综合行政执法体制改革不能完全效仿西方国家的司法行政制度，应当结合我国政治体制和司法制度的实际，适度借鉴，具体可以在以下几个方面进行借鉴：一是坚持落实依法行政原则，依法行政原则是行政法的基本原则，即行政机关必须严格按照法律规定行使行政职权，不得进行法律规定之外的行政管理活动；二是加强司法机关对行政执法权的制约机制，形成对行政执法权制约的同时，也可以增强行政执法权力实施效力；三是以职能重构为基础的综合行政执法。结合此次政府机构改革，对行业管理部门职能重新整合，重新界定部门职能，并以此为基础，决定行业部门决策与执行权的分与合，并科学设置综合行政执法机构；三是加强和完善综合行政执法改革的立法工作，以法治方式引领和推动实施改革；四是严格行政执法资格管理，科学配置行政执法队伍，加强对执法人员实践能力考核。

浙江省的综合行政执法改革一直在路上，从未停息。从浙江省的综合行政执法改革成效来看，现已经初步构建了权责统一、权威高效的“大综合一体化”行政执法体系。

（一）湖州：一体化执法

在浙江成为国家试点前，湖州市吴兴区作为全省“大综合一体化”4个试点区县之一，早在去年10月率先起跑，并在推动执法一体化上作了许多探索及创新。为了破解监管执法中部门与部门、部门与镇街推诿扯皮问题，吴兴不断更新机制“工具箱”——制定出台全省首个《乡镇（街道）一体化行政执法工作导则》，进一步明晰监管方式、规范执法行为，确保镇街党委有章可循；加快权力清单、责任清单“两单融合”，出台区域监管执法协同配合等工作机制21个，实现“审批—监管—执法”无缝衔接。

其次，针对执法末端存在的只查不改、以罚代管、累罚不改难题，吴兴区创新推出了“集成改一次”，即一次性查隐患、一次性给出治疗方案。惩罚只是手段，而非目的，“集成改一次”寓服务于监管之中，助力于让执法对象感受到执法的温度，更有利于营造遵纪守法的良好环境。

（二）金华：高效执法

综合行政执法涉及社会方方面面，一个智慧的“大脑”可以让问题发现更及时、指令发布更精准、执法落实更有力。行政执法改革开展以来，金华市婺城区为试点率先打造全智治数字执法系统，借助云计算、大数据等技术手段，推动形成部门间融合共享、数据互通，实现数字化执法“一网收集、一网可视、一网调度”。通过该系统，金华实现了市区两级24个业务部门和18个乡镇（街道）的协同联动，形成了16项理论成果和12项制度成果，成功构建了“1分钟响应，3分钟出勤，15分钟到达现场”的指挥调度和事件快速处置机制，大大提升了行政执法效能。

（三）台州：柔性执法

自2021年7月新修订《中华人民共和国行政处罚法》实施，台州市随着出台了《台州市行政执法领域轻微违法告知承诺制实施方案》，其中梳理了第一批首违免罚清单，即行为人的行为若属于免罚清单中的违法行为，同时符合初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。轻微违法承诺制的实施，使绝大多数当事人能够主动认识到自身的错误，避免再犯，一方面大大降低了执法成本，另一方面也让群众感受到了执法的温度。其次，台州市在轻微违法告知承诺制的基础上，首创“公益减损”理念，即对不符合首违不罚的其他轻微违法行为，允许违法行为人自愿在公益岗位上以提供服务的形式来折抵罚款。此外，为合理分配执法力量，进一步提升执法效能，台州市开展了轻微违法案件快速办理机制，即在符合法律法规，且不减损当事人权益的情况下，对该类案件进行快处，在轻微违法领域实现了“最多跑一次”。

（四）杭州：数智化执法

杭州市着力于打造多个数字化执法平台，由“传统执法”到“数字执法”，让执法更柔性、更科学。拱墅区拱宸桥街道作为“数智执法”示范点，现如今无人机已成为该街道执法队员的标配，执法队员只需在办公室里一键操控，便可巡查全域，在第一时间便可精确地发现违法现象。同样的，余杭区致力于利用数据价值，驱动决策分析，不断打造数据驱动策略的基层治理新型模式。如余杭区综合行政执法局打造的“AI视频巡逻助力人行道违停十分钟提醒”，即若车主在人行道等区域违章停车，将会收到一条温馨短信，内容包括要求车主10分钟内驶离，并提供了最近的停车场位置及停车情况，该举措助力于建立良好停车秩序的同时，大幅度地提升了公民对执法方式的认同及可接受度。

（一）划转执法事项推诿不明

目前赋权于乡镇（街道）执法事项的划转标准是，“三高两易”，其目标是做到基层行政执法事项要“放得下、接得住、管得好、有监督”。从理论上说，“三高两易”就是高频率、高综合、高需求、易发现、易处置。此项赋权标准看似清晰，实则模糊，特别是何为“高频率”难以计算。一方面，这些执法事项原先没有划转到乡镇（街道），就镇街执法层面无法统计出正确的“高频率”数据；另一方面，因为有些执法事项在县级层面可能是“睡眠事项”，而一旦下放到乡镇（街道）就有可以被“激发”成了高频率的执法事项，主体的改变会产生的不确定因素难以把控。而“易发现”和“易处置”更倾向于主观标准，每个人的理解都不尽相同，难以落地实操。此外，目前许多部门在执法事项划转给综合行政执法部门时，会区分综合行政执法部门与原业务部门的职责边界，原业务主管部门在处罚权划转的同时在事项库中仍然保留检查权。这就容易在实践中形成综合行政执法部门与原业务部门相互推诿的情况。对于原业务主管部门而言，认为执法事项的处罚权已经划转，因此对于执法事项不再进行管理。但对于综合行政执法部门而言，认为划转的仅是处罚权，原业务主管部门仍有检查权，因此需要原业务主管部门移交违法行为案件线索才进行处罚。

（二）执法队伍下沉难题

执法队伍在下沉的过程中，会出现身份、待遇、执法以及是否需兼顾原单位工作等一系列问题。第一，各部门下沉人员是否享受乡镇干部待遇。这个问题原本不是问题，各部门的执法人员下沉到乡镇（街道）履行执法工作职责，其工作在乡镇（街道），其津贴补贴等待遇理应享受按乡镇干部待遇。然而，受到“县属乡用”模式的影响，下沉人员的津贴、补贴发放没有上级部门，特别是财政部门的政策支持，使得执行“同城同待遇”原则成了扯皮的事，再加上有些地方财政并不宽裕，给下沉执法人员增加津贴补贴，就成了新的财政负担。第二，下沉执法人员能否跨区域执法，尤其在欠发达地区各级执法机关编制和执法人员原本就不多，需要由县级行政执法机关抽出一定数量的执法人员下沉到乡镇（街道）从事执法工作。部分下沉人员原先工作区域就是要辐射到多个乡镇（街道），而现在却要具体落实到某一具体的乡镇（街道）从事执法工作。根据目前行政执法证的管理方式，这些下沉执法人员需领取双“行政执法证”，以确定某位执法人员是在某个乡镇（街道）执法，而一旦某人被确定为某地的执法人员，就不能到其他区域从事执法工作。第三，下沉人员是否还需要兼顾原单位的工作。目前，在没有正式解决乡镇（街道）缺少执法人员现状的前提下，只要存在执法人员“县属乡用”的运行模式，各部门下沉人员是要兼顾原单位的工作，就是一个不容回避的问题。特别是，假如乡镇（街道）经常将下沉的执法人员抽调到非执法工作岗位，以从事乡镇（街道）的日常行政管理事务，那么各部门可能更有理由认为下沉人员要兼顾原单位工作，甚至会提出将下沉人员抽回原单位工作的要求，导致基层执法试点受阻。

（三）行政处罚级别管辖冲突

行政处罚案件级别管辖，是指根据行政违法案件的性质、情节、社会影响及应给予的行政处罚等的不同，行政机关依级别的高低分别行使行政处罚的管辖权。通俗地说，就是上、下级行政机关之间在实施行政处罚方面的分工。权力下沉意味着，根据级别管辖的规定，一些处罚权应由县级执法部门，一些原来由县级执法部门执法事项可以赋权给乡镇（街道）管辖。

根据目前改革试点工作相关文件规定，由基层执法队的行政处罚权限是以“排除法”来确定的，即除了没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级、吊销许可证件，责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件外的行政处罚案件。这一标准很难说是合理的。比如，办理没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物的案件，并不一定办理比较大数额罚款更难办？根据《行政处罚法》第六十三条第一款之规定，“较大数额罚款”，与“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”都属于行政机关应当组织听证的行政处罚，为什么前者案件可以由基层执法队办理，而后者则要将行政处罚权上交给县级行政执法机关承办？法理上存在矛盾。

（四）法制审核力量薄弱

作为执法主体，乡镇（街道）在承接大量赋权执法事项后，对自身法制审核力量有了更高的要求。而目前乡镇（街道）的法制审查主要存在以下情况与不足：第一，合法性审查人员配置力量不足。人员缺失、专业水平有限成为了最大的阻碍，且大多数乡镇的合法性审查工作基本依赖于法律顾问。第二，合法性审查有“头重脚轻”现象。乡镇往往重视前期合法性审查的相关工作，忽视合法性审查事中、事后跟进、监督、评估等工作。如重大行政决策进行目录公示后，后面的法定程序跟进缓慢或者未跟进。第三，领导干部法治意识有待进一步提高。目前乡镇（街道）的领导干部自身政治素养足够但法治意识不足，就像少了保驾护航的水手，对决策结果的影响举足轻重。

（一）构建改革校正机制

对于大综合一体化改革，首先需要构建改革的校正机制，防止改革过程中问题的积累导致改革脱离轨道。因此需要完善改革校正机制：首先，发挥党组织作用，以党员为中心听取群众意见，发挥人大代表、政协委员、高校、律所等机构作用，形成改革向心力。其次，发挥大数据平台作用，加快推动数字化行政执法平台应当与政务服务、基层治理、投诉举报、公共信用等平台互联互通。最后，构建执法监督机制，探索开展行政执法社会满意度评价，通过行政相对人对具体行政行为的评价推动行政执法突出问题整改落实。

（二）执法事项：进一步明确执法事项，并落实分工与主体责任，防止事项推诿

《浙江省综合行政执法条例》第七条第二款规定“设区的市人民政府可以在省综合行政执法事项统一目录基础上，制定本行政区域综合行政执法事项扩展目录，经省综合行政执法指导机构会同省有关部门审核，报省人民政府批准后公布实施。”因此各地应结合大综合一体化机构改革和人员下沉情况，因地制宜指定扩展目录。同时在事项划转过程中，明确以处罚事项为导向，落实主体责任，防止不同部门相互推诿。此外，需建立行政执法职责争议处理机制，针对执法及监管过程中出现的职责争议和相互推诿，由特定政府部门比如市委编办负责牵头协调，依托部门职责争议裁定联席会议等形式明确职责。

（三）执法协同：建立不同部门、不同层级执法协同机制，解决人员下沉难题与级别管辖冲突

目前部分业务主管部门执法人员不在执法岗，借调到业务主管部门处室的情况较常见。执法队伍下沉街道后，部分业务主管部门从执法队伍借调的人员需要回归执法岗位，导致部分业务主管部门处室工作难以开展，因此实践中才产生下沉人员仍需负责原单位工作等问题。由于各地市在实践中允许不同下沉方式的探索，这就使得许多原业务主管部门有诸多操作空间。比如从执法队伍借调到局机关处室的人员先下沉到街道，然后再从街道重新借调，从数据上的确达成了下沉目标，但改革本身并未实际推动。下沉执法人员目的是为了形成一支执法队伍，防止多头重复执法，因此相较于着眼下沉数据，核心在于建立健全部门间、县乡间联合执法、案件移送、信息共享、证据互认、技术支持、协作配合等衔接机制，实现跨部门、跨层级、跨区域联动响应。根据执法监管“一件事"场景需求，全面推行“监管一件事"和“综合查一次"联合执法，并根据实际执法优化一件事场景配置。

（四）执法规范：典型案例及案卷模版、法制审核标准制作，解决法制力量不足问题

目前执法人员下沉后普遍遇到法制审核力量不足的问题，各地针对该问题，也进行了不同程度的探索，以温州为例，采取“乡镇（街道）法制力量+购买服务”组合解决，鹿城区藤桥镇由1位街镇有法律从业资格人员+1名综合行政执法法律审核人员+1名律师组建审核小组，负责案件审核工作。但由于各地财政状况不同，法制人员储备不同，因此某些地市的探索未必能推广到其他地市。况且法制人员的培养并非一蹴而就的，也并非通过增加法制人员招录即可以解决问题。假定某些缺乏法制人员的机构通过新招录法制人员的方式解决法制审核力量不足问题，法制人员年龄一般不超过35周岁，作为基层新录用的法制人员，执法人员的资历以及工作经验往往优于新录用的法制人员。而与此同时，法制人员缺乏稳定的学习渠道，因此从专业性上需要向执法人员学习。法制人员在审核过程中如果过于严格，容易与执法人员产生矛盾，甚至可能被怀疑是否与企业串通，因此体制内的法制审核人员会形成逐渐放宽审核标准的行为趋向。法制审核本身的定位是内部纠错机制，目的在于通过内部审查防止行政执法过程中的具体行政行为不当侵害行政相对人权益，因此，法制审核本身是手段而不是目的。要想保证行政执法规范性，核心在于如何提高执法人员执法水平。从实践来看，由于执法人员水平参差不齐，学习意愿也存在差异，对执法人员授课效果有限，关键在于形成简单容易操作，随时可翻阅的模板和手册。因此，需要针对高频次处罚事项整理调查询问模板、文书模板、证据清单、败诉案例，汇编成册，并与掌上执法平台相衔接。让执法人员在掌上执法系统中录入某个案由就可查询到相应模板，依据模板进行调查询问，证据收集，并防范败诉风险。

任何改革过程中都会遇到问题，而任何对于改革的研究也必然受研究者个人知识背景、立场等因素和时代科学技术、主流价值等因素形成的双重局限所制约，无法穷尽改革中遇到的问题。

大综合一体化改革过程中各地市财政，机构情况不同，因此本文针对问题的分析和解决措施也必然存在一定局限。相比于解决问题，本文的侧重点在于整合大综合一体化的阶段性成果。本文产生的结论或许是一个伪答案，但大综合一体化改革本身却并非伪问题，值得进一步深入研究。