【矩阵周榜首】最高法院如何判定政府《承诺函》是“安慰函”OR“保证函”？

金讼圈导读：

一、本案例是关于政府《承诺函》法律性质争议的经典案例，一审、二审法院认定为不具有担保性质的“安慰函”，最高法院再审认定为具有担保性质的“保证函”。

二、通过本案法院还对政府担保效力、诉讼时效、保证期间、对外担保效力及无效担保后个担保人的法律关系均给予了明确意见

三、本案另一亮点：关于“保证合同无效后保证人是否还享有保证期间利益？”的疑问，最高法院也给予了明确的裁判意见，特别值得关注。

四、金讼圈对本案梳理了八条裁判规则，并在文末金讼圈提示了非诉建议，欢迎参阅。

案例索引：

最高人民法院于2011年10月26日作出的（2011）民申字第1209号

民事裁定书。

裁判规则：

一、在债权人与主债务人就主债务数额已经通过域外诉讼确认且有充分证据证明的情况下，保证人虽有异议但没有证据足以推翻的，人民法院可以确认该主债务数额。

二、政府机关出具《承诺函》系针对特定数额的借款出具并已经清楚表明了将全部承担借款人有关责任和义务的意思表示，应为保证性质的承诺函。

三、第三人单方以书面形式向债权人出具担保书，债权人接受且未提出异议的，保证合同成立。

四、国家机关违反法律规定提供担保的，担保合同无效。

五、提供对外担保，只能由符合国家规定条件的金融机构和企业办理并须经外汇管理机关批准，未经国家有关主管部门批准或者登记对外担保无效。

六、因担保合同无效给债权人造成损失的，保证人应当承担相应的赔偿责任，但是债权人未在保证期间向保证人主张保证责任的，保证人免除损害赔偿责任。

七、保证合同无效后各保证人之间不构成连带共同保证法律关系，债权人向任一保证人主张权利不及于其他保证人。

八、请求法院确认合同不受诉讼时效限制，但因合同无效所引起的赔偿给付仍应适用诉讼时效制约。

案由及案件当事人：

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：中国银行(香港)有限公司。

被申请人（一审被告、二审被上诉人):台山市电力发展公司。

被申请人（一审被告、二审被上诉人):台山市人民政府。

被申请人（一审被告、二审被上诉人):台山市鸿基石油化工有限公司。

被申请人（一审被告、二审被上诉人):台山市财政局。

再审申请人中国银行（香港）有限公司（以下简称香港中银）因与被申请人台山市电力发展公司（以下简称电力公司）、台山市人民政府（以下简称台山市政府）、台山市鸿基石油化工有限公司（以下简称鸿基公司）、台山市财政局担保合同纠纷一案，不服广东省高级人民法院（2009）粤高法民四终字第338号民事判决，向本院申请再审。

一审法院查明：

1997年1月22日，台山市政府向新华银行出具一份《承诺函》，主要内容为:台山市政府知悉新华银行同意向仁伟公司提供一般开出信用证额度不超过港币1,750万元，包括其项下之信托提货额度不超过港币1,750万元，透支额度不超过港币50万元的银行便利或贷款。台山市政府承诺以下事项: 1、同意新华银行向仁伟公司提供及/或继续提供上述融资安排; 2、将尽力维持仁伟公司的存在及如常营运; 3、将竭尽所能，确使仁伟公司履行其在新华银行所使用的银行便利或贷款的责任和义务。并在贵行要求时全部承担借款人的有关责任和义务; 4、如仁伟公司不能按新华银行要求偿还任何债务时，台山市政府将负责解决仁伟公司拖欠新华银行的债务，不让新华银行在经济上蒙受任何损失。

1997年1月24日，台山市财政局向新华银行出具一份《不可撤销担保契约》称，承贵行同意向仁伟公司提供一般开出信用证额度不超过港币1,500万元，包括其项下之信托提货额度不超过港币1,500万元的银行便利或贷款，我单位无条件及不可撤销的向新华银行提供持续的不可撤销担保，保证仁伟公司按新华银行的要求规定偿还本金、利息、费用、违约金、损害赔偿金、实现债权的费用及其他应付款项。

1997年8月8日，电力公司向新华银行出具一份《不可撤销担保契约》称，承贵行同意向仁伟公司提供一般开出信用证额度不超过港币1,200万元，包括其项下之信托提货额度不超过港币1,200万元的银行便利或贷款，我单位无条件及不可撤销的向贷款人提供持续的不可撤销担保，保证仁伟公司按新华银行的要求规定偿还本金、利息、费用、违约金、损害赔偿金、实现债权的费用及其他应付款项。

1997年8月8日，台山市财政局再次向新华银行出具一份《不可撤销担保契约》称，承贵行同意向仁伟公司提供一般开出信用证额度不超过港币1,200万元，包括其项下之信托提货额度不超过港币1,200万元的银行便利或贷款，我单位无条件及不可撤销的向新华银行提供持续的不可撤销担保，保证仁伟公司按新华银行的要求规定偿还本金、利息、费用、违约金、损害赔偿金、实现债权的费用及其他应付款项。

1997年12月1日，仁伟公司与新华银行签署《持续信托收据协议》。

1997年1月21日，台山市政府向新华银行出具一份《承诺函》，主要内容为:台山市政府知悉新华银行同意向兴大发展有限公司提供一般开出信用证额度不超过港币1,500万元，包括其项下之信托提货额度不超过港币1,500万元，透支额度不超过港币30万元的银行便利或贷款。台山市政府承诺以下事项: 1、同意新华银行向兴大发展有限公司提供及/或继续提供上述融资安排; 2、将尽力维持兴大发展有限公司的存在及如常营运;3、将竭尽所能，确使兴大发展有限公司履行其在新华银行所使用的银行便利或贷款的责任和义务。并在贵行要求时全部承担借款人的有关责任和义务;4、如兴大发展有限公司不能按新华银行要求偿还任何债务时，台山市政府将负责解决兴大发展有限公司拖欠新华银行的债务，不让新华银行在经济上蒙受任何损失。

1999年7月15日，鸿基公司向新华银行出具一份《不可撤销担保契约》称，承贵行同意向仁伟公司提供一般开出信用证额度不超过港币2,920万元，包括其项下之信托提货额度不超过港币2，920万元，透支额度不超过港币50万元的银行便利或贷款，我单位无条件及不可撤销的向新华银行提供持续的不可撤销担保，保证仁伟公司按新华银行的要求规定偿还本金、利息、费用、违约金、损害赔偿金、实现债权的费用及其他应付款项。该《不可撤销担保契约》经台山市律师事务所见证，国家外汇管理局台山市支局备案。

2000年6月至12月，仁伟公司向新华银行申请开立30份不可撤销信用证，新华银行支付了信用证项下的款项，仁伟公司出具信托收据以取走单据并形成对新华银行的欠款。根据香港中银提交的证据,仁伟公司在信用证押汇贷款项下的欠款本金为港币23,332,478.85元、美元521,275.66元，其中最后一笔信用证押汇贷款的到期日为2001年3月21日。根据香港中银提供的2007年9月24日仁伟公司客户债务清单显示，仁伟公司在透支项下的欠款本金为港币40万元，到期日为2001年6月8日。

2001年6月5日，顾恺仁律师事务所受新华银行委托，向台山市政府发出《关于兴大发展有限公司欠新华银行债项事宜》的函，请台山市政府协助解决并督促兴大发展有限公司偿还拖欠新华银行的一切债务。

2001年10月1日，新华银行并入香港中银，其所有的权利义务均由香港中银继受。

2002年5月28日，台山市政府与香港中银、南洋商业银行有限公司、金现有限公司签署《和解协议》，约定在台山市政府作为还款人分期偿还港币5,200万元后，香港中银等三家债权人免除包括仁伟公司在内的12家债务人拖欠的总欠款本金约港币1.5亿元的还款责任。协议签订后，台山市政府按《和解协议》的约定偿还了第一笔款项港币520万元。其后，再未偿还其他款项。2006年5月18日，香港中银委托北京市金杜律师事务所深圳分所向台山市政府发出《<和解协议>解除通知书》，解除了双方签订的《和解协议》。

2004年12月24日，北京市金杜律师事务所深圳分所受香港中银的委托，通过公证邮寄方式向台山市政府、电力公司、鸿基公司，台山市财政局分别发出《律师函》，要求对仁伟公司的欠款承担还款或担保责任，未果。

2006年10月9日，香港中银以仁伟公司为被告向香港特别行政区高等法院提起诉讼。香港特别行政区高等法院作出2006年第1842号最终判决，判令仁伟公司向香港中银支付透支额度项下贷款本金港币40万元、信用证及信托提货额度项下贷款本金港币23,332,478. 85元、美元521,275.66元及其相应利息。

2006年12月12日，北京市金杜律师事务所深圳分所受香港中银的委托，通过公证邮寄方式向台山市政府、电力公司、鸿基公司、台山市财政局分别发出《律师函》，要求对仁伟公司的欠款承担还款或担保责任，仍未果。

广东省高级人民法院另查明，2004年12月24日、2006年12月12日，北京市金杜律师事务所深圳分所受香港中银的委托，通过公证邮寄方式向台山市政府、电力公司、鸿基公司、台山市财政局分别发出《律师函》，其中向台山市政府发出的《律师函》表示:贵府为仁伟公司向新华银行申请信贷额度提供担保，承诺如借款人未能偿还任何应偿还款项，贵府将负责解决借款人拖欠的债务，不让贷款人在经济上蒙受任何损失。向电力公司、鸿基公司、台山市财政局发出的《律师函》表示:贵司为仁伟公司向新华银行申请信贷额度提供担保，同意如借款人未能偿还任何应偿还款项，贵司须在贷款人书面要求15天内，将借款人欠款金额电汇至贷款人所指定的银行帐户内。

香港中银一审请求判令:

1、台山市政府、电力公司、鸿基公司、台山市财政局履行保证责任，连带清偿仁伟公司所欠香港中银透支额度项下贷款本金港币40万元、利息港币219,765.01元;信用证及信托提货额度项下贷款本金港币23,332,478.85元，利息港币14,156,288.92元;信用证及信托提货额度项下贷款本金美元521,275.66元，利息美元393,611.33元(暂计至2007年9月30日，之后至实际还款日按香港特别行政区高等法院的判决利率计)以及律师费港币40,300.43元。2、由台山市政府、电力公司、鸿基公司、台山市财政局承担本案的全部诉讼费用。

一审法院审理认为：

本案是担保合同纠纷。本案香港中银为香港特别行政区企业法人，故本案属于最高人民法院规定实行集中管辖的涉港民商事纠纷案件。本案双方当事人未协议选择管辖法院，香港中银向一审法院提起民事诉讼，一审法院己经依法立案受理，根据程序法适用法院地法原则，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二十四条“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖”的规定，一审法院依法取得对本案的管辖权。本案双方当事人没有约定发生争议处理时适用的法律，而电力公司、鸿基公司、台山市财政局、台山市政府的住所地均在中华人民共和国内地，本案纠纷与中国内地的联系最为密切，因此依据最密切联系原则，本案应适用中华人民共和国内地法律予以调整。

一、关于主债务的数额。

本案中，香港中银于2006年以仁伟公司为被告向香港特别行政区高等法院提起诉讼，香港特别行政区高等法院己经作出裁判，确认了主债务的数额。香港中银向法庭提交了信用证申请书、信托收据、银行付款凭证、仁伟公司信用证欠款电脑单等证据，能够证明主债务的数额。台山市政府、电力公司、鸿基公司、台山市财政局虽对此提出异议，但未能提供证据予以反驳，故一审法院对香港中银本案诉请的主债务数额予以确认。

二、台山市政府出具的《承诺函》是否构成保证。

从名称来看，《承诺函》并非是担保函、保证函，对于《承诺函》是否构成我国担保法意义上的保证，应当根据台山市政府出具《承诺函》的背景情况、《承诺函》的内容以及查明的其他案件事实作出认定。

首先，从台山市政府出具的《承诺函》的背景情况分析。《承诺函》的出具时间是1997年1月22日，而《中华人民共和国担保法》于1995年10月1日起施行，该法第八条明文规定国家机关不得为保证人。对此，具有中资背景的新华银行是知道或应当知道的，故香港中银并不能期待台山市政府违反上述规定做出保证意思表示。

其次，从台山市政府《承诺函》的主要内容来看，是尽力维持仁伟公司的存在和正常运营、确使其履行责任和义务、负责解决借款人拖欠的债务、不让新华银行在经济上蒙受任何损失等模糊的言词，表达的是台山市政府已知悉并同意新华银行为仁伟公司提供的融资安排，对仁伟公司的借款行为在行政隶属关系上起知晓和监察的作用，是一种良好的愿望与道义上的责任。

再次，从查明的其他案件事实分析:

1、比较台山市政府与其他被告出具文件的内容。电力公司、鸿基公司、台山市财政局向新华银行出具的是内容详尽完备的《不可撤销担保契约》，明确承担担保责任，而台山市政府出具的则是内容模糊的《承诺函》。尤其是台山市财政局和台山市政府同为国家机关，新华银行没有要求台山市政府出具与台山市财政局一样的《不可撤销担保契约》，这说明包括新华银行在内的各有关当事人都认识到，台山市政府的《承诺函》并不同于台山市财政局的《不可撤销担保契约》，《承诺函》并不是担保函。

2、从新华银行对同时期相同表述的《承诺函》的态度来看。1997年1月21日，台山市政府为兴大发展有限公司出具给新华银行的《承诺函》与本案《承诺函》承诺的事项完全一致。对该《承诺函》，新华银行在委托顾恺仁律师事务所于2001年6月5日发给台山市政府的《关于兴大发展有限公司欠新华银行债项事宜》的函中，并未要求台山市政府承担担保责任，而是表示“根据贵市政府出具的《承诺函》，请协助解决并督促兴大公司偿还拖欠新华银行的一切债务”。由此可推知新华银行对本案中同时期相同表述的《承诺函》也没要求台山市政府承担担保责任的意思。

综上，台山市政府出具的《承诺函》从文件名称、内容都没有代为清偿、保证还款的意思表示，而只是表达协助解决并督促债务人还款的良好愿望与道义责任的安慰函，并不构成我国担保法意义上的保证。故香港中银关于台山市政府应根据《承诺函》承担保证责任的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。

三、电力公司、鸿基公司、台山市财政局出具的《不可撤销担保契约》的效力与责任分担。

《中华人民共和国外汇管理条例》第二十四条规定:“提供对外担保，只能由符合国家规定条件的金融机构和企业办理，并须经外汇管理机关批准”。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第六条规定: “有下列情形之一的，对外担保合同无效: （一）未经国家有关主管部门批准或者登记对外担保”。电力公司、鸿基公司向新华银行出具《不可撤销担保契约》为仁伟公司贷款提供担保，其性质属于对外担保。电力公司违反上述规定向新华银行出具《不可撤销担保契约》，依法应属无效保证合同。国家外汇管理局台山市支局虽对鸿基公司出具的《不可撤销担保契约》进行备案，但亦同时明确表示该备案不同于批准或登记。鸿基公司出具的《不可撤销担保契约》依法应属无效保证合同。造成电力公司、鸿基公司出具《不可撤销担保契约》无效，原债权人新华银行和电力公司、鸿基公司均有过错，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第七条“主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任;债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一”的规定，电力公司、鸿基公司对仁伟公司不能清偿部分的债务应按其过错承担相应的赔偿责任。

台山市财政局向新华银行出具两份《不可撤销担保契约》为仁伟公司贷款提供担保，其性质属于对外担保。台山市财政局作为国家机关，违反《中华人民共和国外汇管理条例》第二十四条、《中华人民共和国担保法》第八条“国家机关不得为保证人”、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第六条的规定，向新华银行出具的两份《不可撤销担保契约》，依法应属无效保证合同。造成该担保合同无效，香港中银和台山市财政局均有过错，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第七条的规定，台山市财政局对仁伟公司不能清偿部分的债务应按其过错承担相应的赔偿责任。

四、本案的诉讼时效。

虽然电力公司、鸿基公司、台山市财政局《不可撤销担保契约》无效由法院确定，但是合同无效所引起的赔偿给付的法律后果，亦应适用《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条和第一百三十七条的规定，即当事人向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为两年，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起算，故本案无效保证合同的诉讼时效期间为两年，应从香港中银知道或者应当知道权利被侵害时起计算。本案中香港中银诉请的主债务包括透支贷款和30笔信用证押汇贷款，其中透支贷款的到期日为2001年6月8日，最后一笔信用证押汇贷款的到期日为2001年3月21日。

上述事实表明，仁伟公司到期未能清偿其信用证押汇和透支贷款项下的债务，香港中银作为主债权人就应知道其权利受到了侵害并应在该时间起向相关债务人主张权利，法定两年的诉讼时效最迟亦应从2001年6月8日起算。经查，香港中银开始向电力公司，鸿基公司、台山市财政局催收的时间是2004年12月24日，己经超过了法定2年的诉讼时效期限，丧失了胜诉权。香港中银于2007年起诉电力公司、鸿基公司、台山市财政局，其诉请依法不能得到支持。电力公司、鸿基公司，台山市财政局关于本案已过诉讼时效的抗辩有理，予以采纳。

另香港中银请求四被告连带清偿律师费港币40，300.43元，因香港中银并未提供相应证据予以证明，故不予支持。

一审法院判决：

驳回香港中银的诉讼请求。

二审法院经审理认为：

本案上诉争议的焦点是:1、台山市政府出具的《承诺函》是否构成我国担保法规定的保证。2、本案诉讼时效的问题。

本案中台山市政府于1997年1月22日向新华银行出具《承诺函》，由于《承诺函》用词不确切、表达措辞含糊不清，以致双方对《承诺函》的理解相差甚远。首先，从名称来看，《承诺函》并非担保函，对于其是否能构成担保应根据其内容来认定。其次，从《承诺函》的内容来看，台山市政府在《承诺函》第3点中承诺确使借款人仁伟公司履行借款的责任和义务，并在新华银行要求时，确使仁伟公司全部承担借款人的责任和义务;在第4点中承诺在仁伟公司不按新华银行的要求偿还债务时，台山市政府将负责解决仁伟公司拖欠的债务，不让新华银行在经济上蒙受任何损失。从款项的催收款情况来看，新华银行对台山市政府同时期出具的相同表述的《承诺函》是要求“根据贵市政府出具的《承诺函》，请协助解决并督促兴大公司偿还拖欠新华银行的一切债务”。即新华银行对台山市政府同时期出具的相同表述的《承诺函》也没有要求台山市政府承担担保责任的意思。2004年12月24日、2006年12月12日，香港中银向台山市政府发出的《律师函》也表示:贵府承诺如借款人不能偿还任何债务时，贵府将负责解决借款人拖欠的债务，不让贷款人在经济上蒙受任何损失。即香港中银也是依据《承诺函》的第4点而不是第3点向台山市政府催收款。因此，香港中银上诉认为《承诺函》的第3点表示“台山市政府承诺在银行要求时台山市政府全部承担借款人的有关责任和义务”与《承诺函》的意思不符，二审法院不予采信。台山市政府承诺其“负责解决”、“不让新华银行在经济上蒙受任何损失”并无明确的承担保证责任的意思表示。再次，从签署的和解协议的内容来看，虽然台山市政府与香港中银、南洋商业银行有限公司、金现有限公司于2002年5月28日签署了和解协议，就包括仁伟公司在内的台山市部分企业所欠的债务如何清偿进行了约定，但在和解协议中，台山市政府的身份是“还款人”，且和解协议中也没有明确约定台山市政府承担保证责任。香港中银上诉认为和解协议中台山市政府有明确的为借款人进行担保的意思表示，依据不足，二审法院不予支持。最后，从新华银行对《承诺函》的预期来看，新华银行明知电力公司、鸿基公司、台山市财政局向其出具的是规范的担保合同即《不可撤销担保契约》，却不要求台山市政府也出具同样规范的担保合同，而是要求台山市政府出具名称、措辞完全不一样的《承诺函》，这表明新华银行对《不可撤销担保契约》与《承诺函》并不追求相同的法律效果。新华银行在要求台山市政府出具《承诺函》时明知我国内地法律明文规定国家机关不得为保证人。所有这些情况表明，新华银行当初应当预见到其不可能通过《承诺函》达到要求台山市政府承担保证责任的效果。因此，认定《承诺函》不构成保证并不违背新华银行当初的合理预期。综上，台山市政府向新华银行出具的《承诺函》并不构成我国担保法意义上的保证。一审判决根据台山市政府出具《承诺函》的背景情况、《承诺函》的内容以及查明的其他案件事实认定《承诺函》不构成我国担保法意义上的保证，依据充分，二审法院予以维持。由于《承诺函》不构成保证，台山市政府无须承担保证责任，故也就不存在香港中银诉请台山市政府承担保证责任是否超过诉讼时效的问题，因此香港中银上诉认为本案诉讼没有超过诉讼时效，二审法院亦不予支持。

关于香港中银上诉认为其对电力公司、鸿基公司、台山市财政局的起诉没有超过诉讼时效的问题。一审法院认定由电力公司、鸿基公司、台山市财政局出具的《不可撤销担保契约》属无效保证合同正确，二审法院予以维持。由于仁伟公司最后一笔信用证押汇贷款的到期日为2001年3月21日、透支额度到期日为2001年6月8日，而香港中银于2004年12月24日才向电力公司、鸿基公司、台山市财政局主张权利，已经超过了法定2年的诉讼时效期限。虽然香港中银于2002年5月28日与台山市政府达成了《和解协议》，但该和解协议为一新的法律关系，由于台山市政府与电力公司、鸿基公司、台山市财政局并不是连带保证人，也非共同债务人，该和解协议的解除亦不构成对电力公司、鸿基公司、台山市财政局诉讼时效的重新起算。香港中银上诉认为诉讼时效于2002年5月28日中断，依据不足，二审法院不予支持。一审判决认定香港中银于2007年11月7日向一审法院起诉电力公司、鸿基公司、台山市财政局已过诉讼时效正确，二审法院予以维持。

二审法院判决：

驳回上诉，维持原判。

最高法院再审认为：

本案焦点问题是：1、台山市政府出具的《承诺函》的性质；2、台山市政府是否应当承担责任；3、诉讼时效。

1、关于《承诺函》。案涉《承诺函》的性质，应当根据台山市政府出具《承诺函》的背景情况、《承诺函》的内容以及查明的其他事实情况进行认定。首先，台山市政府在1997年1月22日出具的《承诺函》中载明：（3）我市人民政府将竭尽所能，确使借款人履行其在贵行所使用的银行便利/贷款的责任及义务。并在贵行要求时，全部承担借款人的有关责任和义务。（4）如借款人不能按贵行要求偿还就上述银行便利/贷款下产生的任何债务时，我市人民政府将负责解决借款人拖欠贵行的债务，不让贵行在经济上蒙受任何损失。该《承诺函》系针对特定数额的银行便利/贷款出具，并已经清楚表明了台山市政府承诺在银行要求时，将全部承担借款人有关责任和义务的意思表示，应当属于保证性质。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第二十二条第一款的规定，第三人单方以书面形式向债权人出具担保书，债权人接受且未提出异议的，保证合同成立。本案中台山市政府单方出具的《承诺函》为香港中银所接受，双方之间成立保证合同关系。其次，台山市政府作为还款人，与香港中银等债权人于2002年5月28日签订《和解协议》。该《和解协议》中的前言部分第一条载明：附表二所列的信贷人仕则分别为有关债务人偿还有关授信提供了抵押、质押、保证及其他担保。（统称授信担保，详见附表二）该附表二中明确列明了台山市政府出具的《承诺函》。台山市政府在该《和解协议》上签字盖章，并且已经按照协议约定偿还了第一批应还款项520万港元，表明台山市政府对其保证责任是明知，也是认可的，并且已经开始履行担保人的还款责任。综上，台山市政府出具的《承诺函》具有保证合同的性质，原审判决认定不构成保证缺乏充分的事实和法律依据。

2、关于台山市政府是否应当承担责任。根据《中华人民共和国担保法》第八条、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第三条的规定，国家机关违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。据此，台山市政府出具的《承诺函》属于无效担保，香港中银只能就合同无效所引起的损害后果向台山市政府主张赔偿。虽然案涉保证合同为无效合同，但是保证合同约定的或者法律规定的保证期间仍然具有法律意义，债权人在保证期间没有向保证人主张权利的，保证人不再承担无效保证的赔偿责任。因此，如果新华银行在保证期间没有向台山市政府主张保证责任，则台山市政府对无效保证合同的赔偿责任也相应免除。根据原审法院查明的事实，案涉透支贷款的到期日为2001年6月8日，最后一笔信用证押汇贷款的到期日为2001年3月21日。2002年5月28日，台山市政府与香港中银签订《和解协议》，2004年12月24日、2006年12月12日，香港中银发函台山市政府要求其承担付款责任。现有证据不能证明香港中银在保证期间内向台山市政府主张保证责任，故台山市政府对无效担保合同应承担的赔偿责任应当免除。香港中银要求台山市政府承担损失赔偿责任的请求不应得到支持。

3、关于诉讼时效。原审判决认定，本案诉讼时效为2年，从2001年6月8日起算，直至2004年12月24日香港中银才再次要求电力公司、鸿基公司、台山市财政局履行担保责任。香港中银于2007起诉电力公司、鸿基公司、台山市财政局，已经超过2年诉讼时效。本院认为，本案中电力公司、鸿基公司、台山市财政局和台山市政府为担保人，并非债务人，且电力公司、鸿基公司、台山市财政局和台山市政府出具的担保均为无效担保，故电力公司、鸿基公司、台山市财政局和台山市政府并不构成连带共同保证责任。因此，台山市政府与香港中银于2002年5月28日签订的《和解协议》对电力公司、鸿基公司和台山市财政局并不发生诉讼时效中断的效力。香港中银主张适用《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》中有关连带债务人的诉讼时效规定缺乏依据。香港中银对电力公司、鸿基公司、台山市财政局的诉讼已经超过诉讼时效，原审判决驳回其对电力公司、鸿基公司、台山市财政局的诉讼请求并无不当。

综上，台山市政府出具的《承诺函》为无效担保，台山市政府应当承担相应的赔偿责任。但是由于香港中银在保证期间并未要求台山市政府承担保证责任，台山市政府免除损害赔偿责任。原审判决认定《承诺函》不构成保证缺乏充分的事实和法律依据，应当予以纠正，但是驳回香港中银诉讼请求的判决结果并无明显不当。再审申请人香港中银的申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条规定的应当再审的情形。

最高法院再审裁定：

驳回中国银行（香港）有限公司的再审申请。

金讼圈提示：

一、对政府部门的建议：政府出具的《承诺函》是否构成保证担保，应看内容是否构成担保的意思表示。政府部门出具《承诺函》要特别慎重，因为，政府违规担保一旦成立，尽管属于无效，仍需根据担保法有关规则承担相应的赔偿责任。

二、对债权人的建议：不要迷信政府的《承诺函》。诉讼时效及保证期间等期间利益，需要时刻注意，否则怠于行使权力，就会导致权利丧失的严重后果，因此，合理期间内书面主张权利是非常必要的。无论担保合同有效或无效，都要在约定的保证期间内向所有保证人书面主张担保责任，并在诉讼时效内连续书面主张权利。

三、法理思考评析：（一）政府部门出具的《承诺函》具有非常高的公信力，如果法院不顾《承诺函》的实质内容而一味地判决为“安慰函”，显然不仅会伤害政府的公信力，也会损害法院的权威。（二）合同一旦签订成立，双方即彼此产生合同利益的期待，希望合同有效并得到全面履行，合同被法院判决无效，显然不是双方的初衷也超出了各自的期待。当事人一般不能因合同无效所获的法律权益反而高于合同有效正常履行的法律权益，否则容易引发诚信道德方面的危机，也许这正是最高法院判决保证人对无效保证合同仍享有保证期间利益的原因所在吧。