【微矩阵精品】案例分析--分公司可以独立承担行政责任

某市场监管局执法人员根据举报对中国某通信公司杭州分公司进行执法检查，在公司查获用于销售的未经强制性产品认证的无线上网卡60片。经调查，该分公司销售的无线上网卡未取得强制性产品认证证书。该分公司销售未经强制性认证的无线上网卡25片，进价为1150元/片，销售价格为1500元/片，违法所得8750元。

《认证认可条例》第二十八条 为了保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境，国家规定相关产品必须经过认证的，应当经过认证并标注认证标志后，方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用。

《认证认可条例》第六十七条 列入目录的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，责令改正，处５万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得。

本案的违法事实很清楚，但是本案的行政相对人究竟是中国某公司还是中国某公司杭州分公司，办案人员展开了激烈的争论，形成了两种意见：

第一种意见认为，本案应处罚中国某通信公司，即违法主体应认定为该公司，因为《公司法》第十四条的规定，分公司不具有法人资格，不能独立承担民事责任，当然也不能独立承担民事责任，分公司的一切行为的后果及责任应由隶属公司承担。

第二种意见认为，本案应处罚中国某通信公司杭州分公司，因为该分公司在财务上独立核算，属法律上规定的其他组织，可以独立承担行政责任。

本案事实上给我们提出了“分公司能否独立承担行政责任”的命题。

1.分公司可不可以成为行政违法主体？

《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”从本条可以看出，只要有明确规定，行政机关有权对不具法人资格的“其他组织”进行处罚。

《最高人民法院关于适用＜民事诉讼法＞若干问题的意见》第四十条规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构：（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构……”《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”从上述规定可以看出，中国移动、中国联通、中国石油、中国石化等公司设在各省及各市的分公司都是“合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，其性质类似于银行、保险公司在各地的分支机构。因此，行政机关有权直接处罚上述公司设在各省及各市的分公司。

此外，国家工商行政管理局也做过相关的执法解释，《国家工商行政管理局对<关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示>的答复》（工商[1990]第174号）陈述道：“法人设立的不能独立承担责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人”

2.分公司作为处罚对象在执行阶段的特殊性

由于分公司与总公司的特殊紧密关系，根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第七十八条之规定，被执行人为企业法人的分支机构不能清偿债务时，可以裁定企业法人为被执行人。企业法人直接经营管理的财产仍不能清偿债务的，人民法院可以裁定执行该企业法人其他分支机构的财产。即在案件执行上，如果分公司、分支机构不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的公司或者其他分支机构承担清偿责任。

国家工商行政管理局也做过相关的执法解释：《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）规定，“各类企业法人设立的不能独立承担责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织（企业和经营单位），依照行政处罚法等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，当该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担”。

1.《公司法》第十四条规定的分公司不能独立承担民事责任，是指是民事主体违反了民事义务所应承担的法律后果，包括缔约过失责任、违约责任、侵权责任，不会影响其承担行政责任。

2. 在将分公司作为行政处罚当事人的情况下，该分公司必须是已经取得营业执照或者其他批准文件的合法经济组织。对于非依法设立或者依法设立但未取得营业执照的分公司的处罚，则应当将具有法人资格的公司作为行政处罚对象。

3. 实践中，分公司的许多违法行为是在总公司的授意下进行的，如果能证明这种授权或授意的存在，则应当处罚总公司，而不应当处罚分公司。