【微矩阵精品】从最高院案例看类PPP合同性质决定企业成败

金讼圈导读：

一、本案是一起典型的关于类PPP合同性质争议纠纷。一审法院认定为行政合同，二审最高院认定为民事合同，重审法院确定了该民事合同的效力并依法判决支持了企业的部分诉讼请求。

二、本案一审诉请标的高达三个多亿，作为参与PPP业务的企业一审败诉，二审发回重审，最终获得部分赔偿，值得庆幸。PPP合同性质决定参与企业的胜败！如何预防风险，经关注金讼圈文末提示。

案例索引：

最高人民法院于2015年11月16日作出的（2015）民二终字第163号二审民事裁定书；贵州省高级人民法院（2013）黔高民商初字第6号民事判决书；贵州省高级人民法院（2013）黔高民商初字第6号一审民事判决书。

裁判规则：

一、若非政府单方准许的行政许可行为，而是在充分协商基础上对各自的民事权利义务作出的约定，应为民事合同。

二、政府以平等主体身份签订的民事合同，只要是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规禁止性规定，应为合法有效的民事法律关系协议。

案由及当事人：

上诉人（原审原告、反诉被告）：张家界百龙天梯旅游发展有限公司。

上诉人（原审被告、反诉原告）：赤水市人民政府。

原审第三人：张家界万众国际旅行社有限责任公司。

原审第三人：赤水百龙旅游发展有限公司。

上诉人张家界百龙天梯旅游发展有限公司（以下简称张家界百龙公司）为与上诉人赤水市人民政府（以下简称赤水市政府）、原审第三人张家界万众国际旅行社有限责任公司、原审第三人赤水百龙旅游发展有限公司合同纠纷一案，不服贵州省高级人民法院（2013）黔高民商初字第6号民事判决，向本院提起上诉。

上诉人（原审原告、反诉被告）张家界百龙公司一审诉称：

2004年6月24日，张家界百龙公司、万众公司与赤水市政府签订了《赤水市“三区一湖一河”旅游区委托经营合同书》（以下简称《委托经营合同》）。合同约定，赤水市政府将四洞沟景区、燕子岩景区、十丈洞景区和香溪湖水库湖面、赤水河元厚至市区河段（以下简称“三区一湖一河”旅游区）旅游资源交给张家界百龙公司及万众公司开发经营，经营期限为50年，从2004年8月1日至2054年8月1日。合同签订后，张家界百龙公司、万众公司出资设立了赤水百龙公司作为“三区一湖一河”旅游区的实际经营单位，并积极履行经营合同所约定的相关义务，对景区、基础设施、服务设施及景区道路投入了大量人力、物力及财力，暂计至2011年4月30日的金额已达62，857，710.85元；赤水百龙公司还接收了大量“三区一湖一河”旅游区内原有在册职工。但赤水市政府一直未将经营合同约定的香溪湖、赤水河（以下称“一湖一河”）旅游区的经营权移交给张家界百龙公司或赤水百龙公司，导致张家界百龙公司无法在“一湖一河”旅游区内开发旅游项目并获取相应的经营收入，损失巨大。自2010年9月15日起，赤水市政府强行收回合同中约定由张家界百龙公司享有的景区门票销售权，并利用其优势地位逐步将赤水百龙公司赶出景区。综前，原被告各方达成的经营合同合法有效，被告的违约行为给原告造成了多项损失，故向法院提起诉讼。

请求判令：1.解除双方于2004年1月2日签订的《赤水景区委托经营协议》（以下简称《委托经营协议》）和2004年6月24日签订的《委托经营合同》两份合同；2.被告因违约未移交“一湖一河”景区并最终导致合同终止向原告支付违约金5，000，000元并返还原告前期直接投入41，408，615.74元，并按照中国人民银行贷款基准利率的四倍向原告支付实际还款之日以前的利息（自每一笔款项投入之日起计算暂计至2013年8月31日）；赔偿合同解除后的预期收益损失各项合计249，969，007.5元；3.被告向原告返还合同解除前原告应得的景区门票收入，并支付实际返还至日前的利息，本息暂计为22，253，559.04元（暂计至2013年10月31日，本金为14，234，094.96元，利息为8，019，464.08元）；4.被告承担本案诉讼费。

贵州省高级人民法院（2013）黔高民商初字第6号一审民事判决认为：

关于合同的性质问题。本案合同标的是赤水市“三区一湖一河”景区的开发经营权，该景区系国家重点风景名胜区，对于风景名胜资源的开发经营，既是国家利益的体现，也关系到地方社会公共利益，对风景名胜资源的开发经营，应属政府垄断经营的范畴。赤水市政府通过合同的形式，将原本由自己垄断的涉及公益行业的经营权在一定期限内授予非政府形态的张家界百龙公司和万众公司，张家界百龙公司和万众公司通过经营收回投资和成本、获取回报，在本质上属于《行政许可法》第十二条第（二）项规定的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，即政府特许经营事项。赤水市政府和张家界百龙公司、万众公司通过签订合同，所形成的是以行政特许经营为主，民事法律关系为辅的复杂的特许经营法律关系。因此，《委托经营合同》虽名为“委托经营”，但就其本质而言，应属政府特许经营合同。

关于合同的效力问题。由于合同签订的主体、土地出让的方式、合同标的、规划编制、景区建设等主要合同条款无效，而双方的权利义务均是根据这些主要条款进行约定的，其它约定双方权利义务的条款不宜单独认定有效。

无效合同自成立之日起即不具有法律效力，而张家界百龙公司和赤水市政府的诉讼请求是以合同有效为请求权基础的，故张家界百龙公司和赤水市政府的请求权基础不成立，诉讼请求应当予以驳回。

最高人民法院（2015）民二终字第163号二审民事裁定认为：

2004年赤水市政府为了加快当地旅游业发展，与张家界百龙公司就“四洞沟、燕子岩、十丈洞景区、赤水河元厚至城区河段旅游区的旅游资源开发经营事宜，先后签订了《赤水景区委托经营协议》和《委托经营合同》。上述协议是赤水市政府与张家界百龙公司在充分协商的基础上签订的，协议中对各自的民事权利义务做出了明确的约定，而且，在合同签订后长达八年多的时间里，双方已经依约履行。所以，上述协议的订立是赤水市政府以平等主体的身份设立、变更民事权利义务关系的民事行为，而非赤水市政府单方准许张家界百龙公司的行政许可行为，该协议是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规禁止性规定，应为合法有效的民事法律关系协议。原审判决依据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定做出上述协议“主体不适格、内容违法、《委托经营合同》”无效的认定错误。因原审判决认定上述协议无效，故其对赤水市政府与张家界百龙公司在履行上述协议过程中“是否依约移交了相应的资料、门票收入的分配、各自的实际投入”等基本事实亦未查清。综上，原审判决认定基本事实不清，适用法律不当，裁定：一、撤销贵州省高级人民法院（2013）黔高民商初字第6号民事判决；二、本案发回贵州省高级人民法院重审。

贵州省高级人民法院重审（2016）黔民初13号一审民事判决认为：

赤水市政府与张家界百龙公司、万众公司先后签订的《委托经营协议》、《委托经营合同》是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规禁止性规定，是合法有效的民事法律关系协议，各方当事人应严格按照合同约定履行自己的义务。万众公司根据与张家界百龙公司签订的《协议书》将其基于《委托经营合同》已经获得或未来可能获得的所有权利全部转让给张家界百龙公司，张家界百龙公司同意在实际获得万众公司上述所有权利的前提下，承担万众公司基于《委托经营合同》已经产生或未来可能产生的所有义务。

金讼圈提示：

由本案三份裁判文书可以看出：PPP合同性质决定参与企业的生死胜败！类PPP项目，一般投资巨大、周期很长、回报较慢，不仅存在商业风险，还有政策风险，参与类PPP项目投资的企业，一定要慎重决策、充分沟通、尽职调查、专家论证，全程法律顾问服务必不可少。