智仁原创 | 发达国家和发展中国家对特殊与差别待遇改革的分歧

多边主义和自由贸易体系目前正面临着重大挑战，世贸组织（WTO）的改革是全球治理中的一个重要议题。其中，特殊和差别待遇（Special and Differential Treatment）改革问题是发达国家与发展中国家争议的焦点之一。特殊和差别待遇是指世贸组织赋予了发展中国家在一定的条件和范围内，可以背离世贸组织协定下规定的一般义务而享有优惠的待遇，是非歧视原则的例外。然而，特殊和差别待遇也有其不足之处，例如缺乏发展中国家的定义、条款缺少法律约束力 、缺乏实施性和可执行性等。发达国家和发展中国家对特殊与差别待遇的缺陷有不同的理解。因此，在当前世贸组织改革的背景下，发达国家和发展中国家在特殊与差别待遇问题上存在巨大分歧。

发达国家 发展中国家 特殊与差别待遇

一：以发达国家的视角看待特殊与差别待遇改革

（一）缺乏发展中国家的统一认定标准

对发展中国家的定义和划分，世贸组织中没有具体统一的认定标准，由加入组织的成员自行选择和宣布自己属于哪一类国家用以确定是否可以享受某些适用发展中国家的优惠条款，这就是自我宣告（self-declaration)机制。[Who are the developing countries in the WTO?https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm]2018年3月，美国贸易代表办公室发布了《2018年贸易政策议程和2017年年度报告》，明确提出，由于世贸组织缺少公认的“发展中国家”的认定标准。任何国家都可以“自我宣布”为发展中国家，从而有权享有世贸组织协定赋予发展中国家的所有特殊和差别待遇，巴西、中国、印度和南非等较发达的发展中国家对全球经济产生了重大影响，但它们获得了与最不发达国家相同的灵活性。[USTR. 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report.

https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2018/2018-trade-policy-agenda-and-2017]

（二）进一步细分发展中国家的划分

2019年1月，美国代表团向世贸组织提交了一份交流报告，题为《无差别化的WTO：自我认定式的发展地位威胁体制相关性》，要求取消一大批经合组织（OECD）、20国集团（G20）中的发展中成员国享受特殊和差别待遇的权利，该报告抨击这些成员自我宣告为发展中国家是不符合世贸组织设立初衷的对等性原则。[Communication from the United States, An Undifferentiated WTO: Self-declared Development Status Risks Institutional　Irrelevance, WT/GC/W/757/Rev.1, WTO. 17/ 01/ 2019.

https://www.tralac.org/news/article/13839-an-undifferentiated-wto-self-declared-development-status-risks-institutional-irrelevance.html]随后，2019年2月，美国向WTO提交了《强化WTO谈判功能的步骤》的决议提案。在提案中直接提出区分发展中成员国的具体标准建议，要求四类国家符合下列四项标准之一的：OECD国家；G20成员国；世界银行认定的高收入国家、进出口额占全球贸易0.5%比例以上的国家，不得在今后WTO各轮谈判中按照发展中国家的标准适用差别和特殊待遇。包括中国、新加波、韩国、俄罗斯、印度、巴西、南非等众多国家。[Draft General Council Decision. Procedures to strengthen the negotiating function of the WTO, WT/GC/W/764, WTO. 15/ 12/ 2019.

https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?CatalogueIdList=251580]

（三）为适用特殊与差别待遇设定更高的标准

2018年9月，欧盟表示，目前发达国家和发展中国家之间的区别不容有任何细微差别，这种区别不再反映一些发展中国家经济快速增长的现实。其结果是，发展中国家集团现在包括一些世界顶级贸易国，它们与该集团的其他成员有着显著的经济差异，在某些情况下，它们的发展水平甚至超过了在该组织中被指定为发达国家的某些成员。在特殊和差别待遇问题上缺乏细微差别及其后果一直是世贸组织紧张局势的一个重要根源，也是谈判取得进展的一个障碍。此外，欧盟提出以下建议：1. 毕业：应积极鼓励成员 “毕业 ”并选择放弃适用特殊和差别待遇，无论是横向还是逐项协议。在此期间，应鼓励各成员国阐明它们在哪些领域享受了现有的灵活性待遇，详细说明它们预计何时能够承担世贸组织协定规定的所有义务。2.未来协定中的特殊和差别待遇：在承认有必要特别灵活地对待最不发达国家的同时，其他成员可利用的灵活性应从无限制的整体豁免转向以需求为导向、以证据为基础的方式，以确保特殊和差别待遇尽可能具有针对性。3. 在现有协议中增加特殊和差别待遇：当成员要求额外的特殊和差别待遇时，只能在逐案分析的基础上进行。[European Commission. Concept Paper: WTO modernization, Future EU proposals on rulemaking. 18/ 09/ 2018.

http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157331.htm.]

同年，加拿大向世贸组织提交提案，强调发展水平不同的国家在参与贸易和承担新的贸易承诺方面具有不同的能力，并非所有国家都需要或应该受益于相同程度的灵活性，发展中国家在适用差别与待遇需根据自身需求和谈判情况，按义务、国家和所需过渡期的长短制定不同的需求类别。[Communication from Canada 2018, Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper, JOB/GC/201, WTO. 24/09/2018.

https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspxlanguage=E&CatalogueIdList=248327&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=371857150&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True]

二：以发展中国家的视角看待特殊与差别待遇改革

（一）反对取消自我宣告机制

2019年，中国前常驻世贸组织代表张向晨大使在世贸组织会议上对美国的提案作出了回应，首先，强调中国仍是全球最大的发展中国家，反对取消自我宣告机制。其次，批评美方文件忽视了发展中国家与发达国家在人均收入、科技发展、经济结构、地区差异等方面的差距，选择性地用个别总量指标夸大了一些发展中国家的发展水平。同时指出，当前世贸组织谈判功能的失效不在于特殊与差别待遇和自我声明，而在于发展中国家参与谈判的能力不足和多边贸易体制中权利结构的不合理。[发展中成员特殊和差别待遇原则不容否定——张向晨大使在2019年2月28日世贸组织总理事会上的发言，中华人民共和国商务部。02/28/2019.http://wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/201903/20190302839142.shtml]印度也坚决反对美国提出的取消一大批发展中成员国享受特殊与差别待遇资格的提案。[Ashok Warrier, India’s Stance on WTO Reform, New Perspectives on Global Economic Dynamics. 18/ 04/ 2019.

https://globaleurope.eu/globalization/indias-stance-on-wto-reform/]2019年5月13日和14日，印度、中国、南非和其他17个国家在新德里举行会议，讨论世贸组织的发展情况。会议强调，特殊和差别待遇是多边贸易体制的主要决定性特征之一，对于发展中成员融入全球贸易至关重要。特殊和差别待遇条款是发展中成员的权利，必须在当前和未来的世贸组织协定中得到维护和加强。[Ministry of Commerce & Industry of India, Outcome of the WTO Ministerial Meeting of Developing Countries: Working Collectively to Strengthening the WTO to Promote Development and Inclusivity. 14/ 05/ 2019.

https://commerce.gov.in/press-releases/outcome-of-the-wto-ministerial-meeting-of-developing-countries-working-collectively-to-strengthening-the-wto-to-promote-development-and-inclusivity/ ]

（二）特殊与差别待遇条款缺少法律约束力

世贸组织法律文件中大量的“尽最大努力”条款使特殊和差别待遇在实践中的约束力大打折扣，严重削弱了其作用。“尽最大努力”条款表达了成员“尽最大努力”的“道德”义务。[Frank J Garcia, “Beyond Special and Differential Treatment.” Boston College International and Comparative Law Review. Vol 27(2), page 311. 2004. ]发达成员根据不具法律约束力的条款做出的承诺仅仅是最大努力。这些成员有义务善意行事。但是，它们没有义务通过特殊和差别待遇为发展中成员提供实际好处。[Vineet Hegde & Jan Wouters, “Special and Differential Treatment under the World Trade Organization: A Legal Typology.” Journal of International Economic Law, Working Paper 227, page 566. 2021.]例如，作为特殊和差别待遇的重要组成部分，《关贸总协定》第四部分首次对发展中成员的特殊和差别待遇进行了法律描述，但并未对发达成员应采取的措施规定法律义务，而只是要求它们“尽最大可能实施”相关条款，这就是“尽最大努力”条款的由来。如果条款缺少对发达国家遵守义务的强制性要求，仅仅鼓励它们从道德层面去履行义务，那么显而易见，发展中国家想从特殊与差别待遇条款中获利是有很大阻碍的，至少实际获利是低于发展中国家所期望达到的标准。在“欧共体限制进口智利苹果案”中，关于第四部分第36和37条所载发达缔约方有利于发展中缔约方的承诺，专家组无法确定欧共体是否没有尽最大可能避免对苹果设置非关税进口壁垒，因此，不能推断欧共体违反了第四部分的规定。[European Economic Community- Restrictions on Imports of Dessert Apples-Complaint by Chile, Report of the Panel. L/6491-36S/93.  22/06/ 1989.

https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gatt_e/88applec.pdf]

(三）特殊与差别待遇条款应用繁琐

有一些特殊与差别待遇条款的制定过于复杂，从而也导致无法发挥其应有的作用。例如，《技术性贸易壁垒协定》（TBT）第11条“对其他成员的技术援助”规定，“成员应根据请求向其他成员，特别是发展中国家成员提供建议，并应根据相互商定的条款和条件向其提供技术援助......”。本条款中向发展中国家成员提供的技术援助应根据请求提供，而且此条款并没有赋予法律上的强制执行力。值得注意的是，技术援助的提供须遵守“共同商定”的条款和条件，这也赋予了发达国家成员国决定如何以及在多大程度上援助发展中国家成员的自由裁量权。此外，发展中成员要想得到发达成员的技术援助，还需要通过双边谈判，付出相应的代价，发达成员是否给予优惠，还需要尽力而为，发达国家成员在考虑对发展中国家成员的技术援助时，往往会加入非经济标准，将经济问题政治化，将自己在技术援助中能从发展中国家获得多大利益作为考究，这在很大程度上影响了特殊与差别待遇条款的应用价值。

(四）受政治和经济因素影响

中美贸易战始于2018年。特朗普政府从2017年开始持续攻击发展中国家的地位。希望向中国政府施压，迫使其放弃发展中国家的地位，从而在贸易战中获得优势，并合理化自身挑起贸易战的动机。中国学者认为，特朗普在执政期间猛烈抨击特殊与差别待遇问题，意在遏制中国经济发展。通过此举动，特朗普可以强化其全球贸易体系正在瓦解、WTO不符合美国和世界利益的论点。简化复杂的特殊与差别待遇问题和歪曲事实，特朗普加强了对华强硬立场的合理性，满足了服务美国政治的需要，提高了其国际威望。[ Tatiana Prazeres，林桂军&任靓，“美国对华遏制和贸易秩序再平衡：对2019年WTO的回顾”，《国际贸易问题》第6期，第12页，2020.]

发达国家希望特殊和差别待遇受益国毕业，因为它们抵制向先进的发展中国家提供与向贫穷的发展中国家和最不发达国家相同的待遇。这是因为它们与先进的发展中国家之间存在竞争关系，而且给予先进的发展中国家更多的优惠待遇可能会使发达国家处于经济劣势。[Ana Manero-Salvador, “Special and Differential Treatment in World Trade Rules.” The Estey Centre Journal of International of International Law and Trade Policy. Vol 8, page 101. 2007.]虽然发达国家一系列的提案表面上针对的是几个特定的发展中国家，但其背后的目的仍然是来取消或缩小发展中国家特殊和差别待遇条款的适用范围。

三：结论

目前，发达国家与发展中国家的差距还很大，无法从宏观上对发展中国家进行分类和定义，这更多的是一个极其敏感和复杂的政治问题，各国很难达成共识。即使放弃自我宣告机制，讨论建立其它客观标准来取代也不可能获得任何谈判动力。先进的发展中国家也不会向发达国家妥协，从而放弃发展中国家这一地位。同样，采用“一刀切”的毕业标准也是不具有可操作性的，考虑到发展中国家内部发展的差异性，应适用一种更为灵活的方式来讨论特殊与差别待遇的适用问题，发展中国家应根据自身的实际能力有区别地享受特殊与差别待遇，选择从某些优惠条款毕业，或适当缩小适用范围。

特殊与差别待遇本身是关于合法的权利和义务，而不是法律上不可执行的意向声明或“尽最大努力”的承诺。规则中的鼓励性和象征性条款无法使发达国家真正承担其义务，特殊与差别待遇条款也无法给发展中国家带来预期的利益，因此双方关于特殊与差别待遇有效性的争议将继续。为了实现特殊与差别待遇条款的立法目的，世贸组织在制定规则时应避免使用模棱两可的术语和表述，明确发达国家应承担的强制性义务，使特殊与差别待遇更具可操作性和有效性。