论法治政府建设中的自由裁量行政行为

建设法治政府是全面推进中国特色社会主义法治国家的基本要求。法治政府建设过程中，行政主体的自由裁量行政行为成为法治政府建设的关键要素之一，即行政主体自由裁量行政行为的合法性与合理性直接关乎法治政府的建设路程。在此背景之下，如何规范行政主体的自由裁量行政行为成为急需解决的实际问题。本文通过研究行政主体自由裁量行政行为的性质与存在形式，提出部分规范行政主体自由裁量行政行为的现实举措，包括灵活运用裁量基准、加强与基层行政主体的指导交流、增强专业技术人员等的辅助。如何进一步提升行政主体自由裁量行政行为的规范性？这一课题还需更多的探讨与论证。

一、研究背景及意义

中国共产党十八大以来，中国提出了全面推进中国特色社会主义法治国家建设的目标，中国政治体制改革进入了一个新的阶段。其中《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》提出：到2020年要基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府——法治政府建设符合全面推进中国特色社会主义法治国家的客观要求。

控制行政权是行政法的本质要求，建设法治政府是保障人民权益的根本需要。当前法治政府的衡量标准为：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。因此在建设法治政府的过程中，行政主体自身行政行为的规范成为关键，对行政权力的有效控制不再仅依赖于立法机关、司法机关等外部监督。行政主体的自由裁量行政行为，更需要行政主体的内部规范与控制。行政主体自行约束自由裁量行政行为，可以有效保障行政权力在法律框架内的行使，它将有助于构建社会主义和谐社会、提升政府公信力，有效保护人民的合法权益。

因此，政府权力的使用将直接影响建设法治政府的过程，规范行政主体的自由裁量行政行为成为建设法治政府的基本要求，是法治政府建设的核心内容之一。自由裁量行政行为存在的必要性不容忽视，但是自由裁量行政行为的危害性也需要预防和有效治理。在此背景之下，如何规范自由裁量行政行为，推进法治政府建设，亟待进一步的研究与探讨。

二、自由裁量行政行为的性质与存在形式

（一）必要性

法律条文具有相对稳定性，法律的修订经常滞后于经济社会的发展，法律不可能穷尽所有问题的解决方案，特别是疑难案件中的不确定性问题，通常是自由裁量行政行为存在的主要原因。所以行政主体自由裁量行政行为不可能被全面禁止，只能对其加以控制与规范。

那么通过自由裁量的行政行为应该达到什么样的理想标准呢？《英汉法学大辞典》将自由裁量分为三个方面进行了诠释：首先是谨慎，要求自由裁量行政行为要做到严谨细致；其次是斟酌，要求自由裁量行政行为要经过慎重思考；最后是辨别力，要求自由裁量行政行为具备科学的理性。

（二）危害性

正因为自由裁量行政行为的理想标准难以实现、缺乏监督，现实中行政主体自由裁量行政行为经常出现滥用权力的现象。例如，一些行政主体在作出自由裁量行政行为时会考虑不相关的因素，如社会地位、政治背景、经济情况等，对类似的事实、情节、后果往往作出不一致的具体推断，即“选择性执法”。

目前，行政主体自由裁量行政行为不可能脱离行政执法人员而运行，自由裁量行政行为的人为因素不可能全部被去除。而太过宽泛的行政自由裁量行为也许会成为权力腐化的重灾区，部分执法领域“同案不同罚”和“讨价还价”的现象也会消解行政的公正性和权威性。

（三）存在形式

目前行政主体自由裁量行政行为的存在形式主要体现在对事实性质的判断、案件情节轻重的确定以及种类幅度的选择等方面。  

对于法治政府的建设，行政主体自由裁量行政行为必须在法律框架下运行，必须符合行政主体的职能目标。目前行政主体践行自由裁量行政行为规范化的方式主要是制定裁量基准、加强上下级之间的监督指导、建立具有独立性的工作部门等等。行政主体通过自由裁量行政行为的自我控制，有助于提前纠正行政行为的不当性或违法性。

当然行政主体的自由裁量行政行为会因各种内外部因素影响行政行为的公正性，法治政府建设的目标任重而道远。

三、自由裁量行政行为的规范化

（一）裁量基准的灵活运用

原则可以把行政主体的自由裁量行政行为限制在法定和合理的范围内。自由裁量对于实现国家管理的职能，保障政府工作的效率，维护社会秩序是不可或缺的。但无限制的自由裁量是一个祸害。法律原则的设立既赋予行政主体自由裁量行政权，同时又把这种权力限制在不会侵害公民权利的范围内。行政主体的自由裁量行政行为必须符合行政法的基本原则：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。因为裁量基准的效力低于法律、法规，如若自由裁量行政行为超越基本原则与法律法规，行政主体就应当立即改正，确保人民利益不遭受损失。

除了在法律法规及基本原则的范围内适用裁量基准外，行政主体还应保持灵活机动性。裁量基准本身具有一定局限，如果均严格依照裁量基准进行裁量，有时难免又会影响实质公平和个案正义。例如行政主体应该允许不同地域不同基准的“同案不同罚”情况存在。即任何不经严谨考虑的裁量行为实有懒政嫌疑，背离了法治政府建设的基本要求。因此行政主体还需要根据实际情况灵活运用自由裁量基准，作出正确合理的自由裁量行政行为。

（二）加强指导交流

上级行政主体应该加强与下级行政主体的技术指导交流工作，如定期培训、扩展沟通答疑渠道等等。目前，上级行政主体对下级行政主体的监督主要体现在查偏纠错或者事后考评追惩之上，这对一线行政人员的积极性造成了打击，也不利于行政主体自由裁量行政行为的正确作出，进而影响政府公信力，阻碍法治政府的建设工作。

 “一次不公的判决比多次不公的行为祸害尤烈，因为后者不过弄脏了水流，前者却败坏了水源”。疑难案件对于经验丰富的工作人员来说尚不能保证其自由裁量行政行为的准确性，对于基层工作人员而言，他们更需要上级行政主体提供专业的技术支持与帮助，以便作出合法合理的自由裁量行政行为。特别是地方基层的行政主体，内部行政程序缺乏有效监督，行政人员的法治素养有待提高，大量自由裁量行政行为的作出具有一定的法律风险。上级行政主体应该实质性了解下级行政主体日常工作的风险点并予以指导改进，维护法治政府的良好形象，切实解决与人民利益相关的实际问题。

（三）专业技术辅助

目前很多行政主体已经实现网上办理行政事务，如审批流程等等，办事流程的公开化得到进一步的提升。再如行政主体根据本地情况制定了详细的规范性文件，对于自由裁量行政行为的规范化作出了具体措施……所有技术的辅助运用都旨在加强自由裁量行政行为的规范化、加大行政人员的参与度、提升行政人员的责任意识与素质能力，从而提高自由裁量行政行为的正当性与合理性。

未来的法治政府应该注重行政人员的素养与能力提升之上，定期通过各类形式训练行政人员作出自由裁量行政行为的综合能力。行政主体自由裁量行政行为的作出需要技术和专业支持的，理应寻求相应的辅助渠道，例如咨询相关专家意见等，它可以帮助行政主体在法律框架及专业领域内作出正确的推论。

总而言之，行政主体的自由裁量行政行为是不可避免的，法治政府的建设需要行政权力规范运行自由裁量行政行为。行政主体自由裁量行政行为的规范化离不开行政人员职业素养的提高，离不开对内部行政程序的监督，离不开专业技术人员的辅助与上级行政主体的指导。对于裁量基准等规范性文件，行政主体在实际运用中要灵活掌握各种情形下的不同适用方案，把追求个案正义、保障人民合法权益作为行政主体的行为准则。