一事不再罚的中“一事”的思考

笔者在最近办理行政处罚类案件时，产生了一个疑惑，这个疑惑要从案例说起：

案例一：A因为卖淫行为被公安机关查获，公安机关在调查后作出行政处罚决定，认为A多次卖淫，处以行政拘留15日的行政处罚。

案例二：B因为驾车于市区内不按交通信号灯指示通行（三次），被公安机关处以3次行政处罚。

可以看到，上述案件中，违法行为人均多次实施同一违法行为，但是确造成了不同的违法结果：一次处罚与多次处罚。笔者不禁思考，既然是多次实施同一种违法行为，违法行为的种类没有变化，只是数量上存在差异，为何卖淫行为只进行一次处罚即可，但是不按交通信号灯通行却要进行三次处罚？这就涉及到了一事不再罚原则的适用问题。

一事不再罚是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。

一事不再罚原则中涉及多项内容值得探讨，如处罚主体，是否同一违法行为处罚多个部门行政法的情况下，多个机关均可以进行处罚？再比如行罚内容，先处以罚款再予以没收违法所得，就不属于一事不再罚了？这些问题笔者会在后续的文章中进行解答，而本文要分析的主要是“一事”应该如何界定，尤其是多个同一违法行为与“一事”之关系问题。

要弄清何谓“一事”，首先要弄清楚何谓“行政违法”，就是要弄清楚行政处罚中违法行为的构成要件。学界通说认为，行政违法与刑事犯罪构成有着相同的理论，所不同者只是危害程度，即“量”的差别。因而，刑事犯罪中关于犯罪构成理论是解决本文疑惑的重要工具。  

在刑事犯罪“四要件”构成理论中，犯罪构成要件包括客体、客观方面、主体、主观方面。但是，笔者认为行政违法与刑事犯罪在构成要件上存在一定区别。客体方面，犯罪与行政违法都侵害的客体是公共利益，这也是两者属于公法范畴的原因。但行政违法侵犯的更多是管理秩序，而犯罪客体则是刑法规定的特定法益。其次，在主观方面，刑事责任多为过错责任，行政责任则多为无过错责任。因此，行政违法行为构成，应当主要以客体、客观方面、主体三个方面进行认定。

那么是否可以推导出，“一事”是否就是“同一主体实施的违反同一行政法律规定的行为”？答案是否定的。构成要件理论只解决了“事”的问题，但没有解决“一”的问题。如果行为人实施了多个行为，该多个行为都属于违反同一行政法律规定的行为。比如多次卖淫，那其违法行为是一个还是多个？

这需要借鉴刑法中的罪数理论，尤其是同种数罪。张明楷教授在《论同种数罪的并罚》一文中说道：“行为责任论认为，应受处罚的不是行为人，而是行为。或者说，被追究责任的是行为而不是其背后的性格、人格。行为责任论决定了责任是对特定违法事实的非难可能性，既不存在无违法的责任，也不存在超出违法事实范围的责任。而且，对特定违法事实的非难可能性不是一般意义上的伦理谴责，而是从法的立场进行的非难。顺理成章的是，行为人实施了一个符合构成要件的违法行为时，就要对这一违法行为判断行为责任，即使行为人另外实施的违法行为与前一违法行为的性质相同，也需要重新判断行为责任。所以，行为责任论要求对同种数罪实行并罚。”笔者认为，行政违法行为同样应当采取行为责任说，即应当以行为本身作为行政处罚的对象，如违法行为人事实多个同一违法行为，应当就多个违法行为分别进行认定，作出处罚（例如闯红灯）。

那么，如果以上的观点成立。是否可以认为所有的同种违法行为都应当进行“同过并罚”，即分别作出行政处罚决定呢？ 笔者认为是不合适的，在行政处罚中同样应当考虑到行政法自身的特性。

在行政法中，有两个重要的基本原则：合理行政原则与比例原则。合理行政指的是（1）目的适当，不得违反授权目的；（2）相关考虑，必须考虑相关因素，不得考虑不相关因素；（3）不得明显不当。比例原则包括（1）适当性原则；（2）必要性原则；（3）法益项称性原则。两项基本原则均旨在维持行政机关在作出行政行为时，尽量保证公益与私益的保护的平衡。在我国的《行政处罚法》中第四条也规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”行政处罚中的“过罚相当”原则，则是合理行政原则与比例原则在行政处罚领域的具体实现。

以卖淫为例，《治安管理处罚法》第六十六条规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”首先，根据行为责任论，卖淫行为应当按照违法行为的次数分别进行处罚，行政拘留作为最严厉的行政处罚类型，其对相对人的人身自由造成的影响较大，类似于刑法的自由刑，如果按照行为责任论，则多次卖淫行为将会造成极为严重行政责任，这与卖淫行为本身造成的社会危害性是不相符的。按照比例原则的说法，在做出一次处罚可以对违法行为进行有效惩罚的情况下，不得作出更多的处罚来实现行政管理目的。

综上，在行政责任论的前提下，行政机关只有结合行政合理原则与比例原则，才能在行政处罚中明确一事不再罚中“一事”的处罚的边界。而不同部门行政法之间又存在其各自的特性，“一事”的处罚又存在不同的利益平衡，这也是行政执法中的难点与有待明确的问题。