智仁专刊 | 个人债务集中清理制度
一、个人债务集中清理的含义及制度构建必要性
（一）个人债务集中清理的含义
我国尚未制定统一的个人破产法，只有在深圳经济特区实行了个人破产条例，其他地区有类似个人破产的司法实践，主要称其为“个人债务集中清理”。
个人破产是指作为债务人的自然人不能清偿其到期债务时，由法院依法宣告其破产，同时对债务人的财产进行清算和分配，在一定条件下对债务人的债务进行豁免以及确定当事人在破产过程中的权利义务关系。
个人债务集中清理指自然人不能清偿到期债务，明显缺乏清偿能力的状况下，按照既定的法律程序对其进行债务清理，将个人名下剩余资产公平清偿给各债权人，同时该债务人不需要继续承担清偿债务责任的制度。
个人债务集中清理根植于现行执行程序中有关执行和解及分配等制度和理论，遵循个人破产原则和精神设计程序，形成了一套通过执行程序达到个人破产效果的制度规范。个人债务集中清理在已有执行程序中衍生出的具有个人破产制度功能，进行个人债务清理的法律机制，其仍属于执行程序。
（二）个人债务集中清理制度构建必要性
随着市场经济不断发展，健全的市场经济呼唤着完整的破产制度，包括个人破产和企业破产，新制度供给迫在眉睫。
1.顶层设计：改善营商环境的要求
在世界银行的营商环境评价指标体系中，10个一级指标中就包括“破产办理”，完善的破产制度体系对市场主体退出、营商环境改变具有重大影响，就全球来看，市场经济成熟的国家或地区已建立起完善的个人破产制度，比较有意思的是，很多地区是先逐步建立起个人破产制度，后续建立起企业破产制度。而在我国市场经济是在引进外资的类型，为与这种由外而内发展经济的模式适应配套，才优先建立企业破产制度。且不论是试行的企业破产法，还是修改后的企业破产法，都是随着改革开放过程中社会主义市场商品经济建立，政府主导破产制度构建用于解决日渐增多企业破产事情。
我国企业成立数量多，每天有2万多家企业成立，申请注销的数量也不小，每天有4900多家企业被核准注销，其中大部分是自然人企业，如个体工商户和个人独资企业。而进入破产程序的法人企业中，企业股东、法定代表人和高级管理人员等因连带担保造成担保人的无限责任，受经济发展自身的规律波动，自身经营管理不善等内外因素影响，极易导致相关人员负债累累，成为失信被执行人。
这些企业的相关人员中，一些是隐匿资产拒不执行生效判决裁定的老赖，但也存在因正常生活、经营而陷入债务困境的个人。企业破产法救得了企业救不了老板，所以，才有企业破产法只是“半部”破产法的说法。
我国尚未制定出台个人破产法。[ 自然人破产处理工作小组起草，殷慧芬、张达译，赵惠妙校，《世界银行自然人破产问题处理报告》，中国政法大学出版社2016年9月第1版，第2页。]个人破产制度的缺失，造成大部分人一生都需背负巨额债务，东躲西藏，生活重压下，一些人放弃生命，一些人选择走上犯罪道路。企业家保护和营商环境优化从何谈起。
2.中层体系：适应个人生活方式的转变
传统观念秉承的是数千年的“人死债不死”，催讨围堵债务人的道德正义性毋庸置疑，2021年的两会上，仍有人大代表提议“降低恶意失信人员（老赖）的入刑门槛”。需要注意的是，如今人们的生活方式发生的转变。十几年前的中国还是一个高储蓄的国家，但现在债务越来越出现在人们眼前，从房贷到车贷，从老年贷到美容贷，再到校园贷，从线下银行贷到线上网络贷款的普及，债务充斥在人们生活的每个空间，负债已经成为人们生活的一部分。整个社会提供适度举债，来开展生活和生产经营，已经是普遍现象了。债务蔓延下，失信被执行人（俗称：“老赖”）的出现无可避免。
自改革开放以来，我国社会主义市场经济日渐活跃，经济往来的密切也伴随着债权债务关系的增多，自然人被起诉至法院，裁决承担清偿责任后，却在执行程序中未实际履行清偿责任，执行不到位，执行案件无法结案的情况愈发突出。破产相关法律在立案起草阶段，曾讨论纳入个人破产内容，但当时基于争议较大，还是将该部分内容排除在提交人大讨论的立法草案外，造成现有法律框架内债权人、债务人、法院僵持在执行阶段，持续空耗无法解脱出来。
个人破产制度的长久缺位，很大程度是因为债权人的反对。“欠债还钱，天经地义”在中国传统观念中具有坚实的基础。个人破产对债权人来说，意味着债务得不到全额清偿，拒绝是毫无疑问的。但无财产可供执行案件表明：即使没有个人破产制度，债务人也很难实现全额清偿债权。与其采取将债务人逼到穷途末路，还不如让其申请个人破产，通过程序保障，得到一定比例的清偿，最大化债权人的利益，避免债务人、债权人陷入双输的局面。对债权人来说，也算不幸中的幸运。
3.微观视角：破解“执行难”问题
构建个人破产制度的最直接原因是实践中法人相关的执行案件通过企业破产法得到了疏导，自然人执行案件“堰塞湖”现象却日渐加重。
（1）执行概括
我国市场经济的繁荣发展，人民经济往来的频繁，适用法律解决纠纷的情况也越来越多，诉讼案件也呈现爆发式增长，造成执行一直都是老大难问题的现状。中央及最高人民法院也意识到这个问题，曾提出在三年时间内基本解决执行难的问题，但据笔者观察，执行案件堆积的现象虽有所缓解，但并未从根本上解决执行难的问题。
有的人片面的认为法院判决后，经执行程序未能执行到款项，就认为是执行难，但实际上，执行难主要包括以下几种类型：a司法制度及司法系统自身的问题：执行制度性缺陷造成执行案件无法深入推进，工作人员自身不作为，未穷尽所有执行措施等。通过执行制度建设，加强执行工作监督力度，对相应问题进行解决。b执行案件办理过程中受到的各种外部因素干扰：政府的维稳压力，社会环境挑剔，群众法制素养欠缺等，该状况不能希冀通过改变部分政府部门职能，或者制度逐步改良来实现，需要的是整个社会的配合和新制度供给，也契合我国当前社会主义市场经济深入发展的需求。
（2）个人财产可供执行案件执行难的原因
从执行结果来看，民诉中侵权责任如生命权、健康权、人身权等纠纷和刑事附带民事诉讼执行案件的赔偿金额较少，当事人自动履行的积极性较高，大多能履行完毕。执行难主要集中在执行金额较大，而被执行人又缺乏履行能力，或刑事附带民事责任被执行人已收监坐牢，欠缺履行能力或认为自己不需要履行民事赔偿责任，加之刑事犯罪人员本身欠缺正常收入来源，大多属于缺乏生活保障的社会底层人员，造成相关案件结果上的执行难。
当前我国还未建立起完整的破产法律体系，最直接的表现就是个人破产制度的缺失。这种缺失造成法院执行案件“堆积”，无财产可供执行的个人案件缺乏退出执行机制，申请执行人实现不了债权，被执行人除面对各种法律惩处外。
个人破产制度与强制执行制度具有千丝万缕的联系，尤其是在我国尚未建立个人破产制度的情况下，执行程序在某种程度上承担了破产替代制度的功能。在我国，执行程序承担破产制度的功能是两个相互联系因素作用的结果。一方面，由于破产制度进入门槛高、当事人使用制度成本高，因此导致对破产制度的需求低。另一方面，国家对执行制度大力投入，使得执行程序进入门槛低、效率相对较高，并且许多协调和组织及制度运行的成本由法院承担而不是由当事人承担。“这些特点大大降低了当事人使用执行程序的成本，刺激了当事人通过执行程序解决事实上是破产问题的动机。”[ 唐应茂：“为什么执行程序处理破产问题？”，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期，第253页。]国际上对个人破产法律制度的考察也表明，“也许最直接的解决个人破产问题的制度本质上是执行制度的延伸，尤其是在执行债权和财产权的程序体系中，是执行制度的最后阶段。”[ 自然人破产处理工作小组起草，殷慧芬、张达译，赵惠妙校，《世界银行自然人破产问题处理报告》，中国政法大学出版社2016年9月第1版，第10页。]
个人破产法就是为了从制度上解决执行难，帮助债务人获得新生是后续的效果。2019年3月广东省代表团在全国人民代表大会期间就法规讨论和提交议案时就提出：从制度层面出发，制度《强制执行法》，设立被执行人主动报告制度，通过制度设计将法院从“到处催债”转变为等候当事人“主动上门”履行，可有效落实刑法规定的“拒不执行判决、裁定罪”，最大限度的增加失信被执行人的违法成本；规定由法院主动启动强制执行程序，简化执行程序的流转环节、规定执行不能的案件转化为破产程序，简称“执转破”；对于既未在判决规定期间履行，又拒绝在法定期限内报告履行情况、主动申报财产或申报财产不实等情况追究刑事责任等等。如此方可有效控制强制执行案件的“增量”，从根本上解决执行难问题。
实践中，执行程序中已经采取了上述观点中的部分做法，比如：执行案件程序中，法院寄出的财产报告令，执行不能时转破产的“执转破”程序。但执行程序并不是一套单独制度，且欠缺配套制度支撑。
（3）无个人财产可供执行案件退出机制匮乏
个人执行案件中，无财产可供执行的情况非常普遍，虽然法院执行部门穷尽执行手段，但无法结案的情况比比皆是。2018年，最高人民法院曾在全国人民代表大会上进行关于解决“执行难”的工作报告中提及：执行案件中存在被执行人无财产可供执行，执行难的难点就集中在被执行人无履行能力，申请执行人承担了履行不能的风险，法院执行部门堆积起执行“堰塞湖”。针对该类型案件有必要建立起退出制度。个人债务集中清理可以制度性的显性化无财产可供执行案件中申请执行人应承担的商业风险，并提供了一个途径给“诚实而不幸”的申请被执行人退出“麻烦沼泽”。
二、当前推进个人债务集中清理工作中的难点
（一）社会认知不足，一部分债务人寄希望于零清偿解除债务，不能拿出合理的清理方案，或者对个债清理的程序、流程不了解，对结果走向预期不清晰；一部分债权人则认为该程序帮助债务人逃避债务而消极对抗，金融机构债权人表决权受到限制；甚至是政府部门工作人员也尚不清楚该程序的实际内容与法律后果。制度宣传和法律释明工作在个债清理过程中耗费了工作人员大量精力。
（二）制度供给不足，自由财产、债务豁免、失权复权等系个人破产制度的基本要素。自由财产制度是个人破产中，基于维持债务人及其抚养的家属的生活等基本需要，而保留部分财产给该债务人继续支配的制度。债务豁免制度是个人破产制度中的核心内容，对债务人承担能力之外的债务给予免除，给债务人提供了重新开始的机会。失权复权制度，也是针对个人破产的一项制度，在形成个人债务集中清理方案后一定期限内，对被执行人进行一定范围的行为限制和资格限制。但这些核心要素尚缺乏法律依据。
（三）财产状况调查困难，债务人财产、诚信状况的调查是个债清理工作的基础和核心。由于当前财产形态日益多元，支付手段多样，个人财产申报制度不健全，信用信息不够全面，债务人不配合，个人财产收入支出碎片化等原因，导致债务人财产调查核实存在困难，同时部分案件里诸多家庭成员共同居住生活，难以准确认定和区分债务人个人财产。
（四）后续监管困难，当有债权人不同意免除债务人剩余债务或者将设置行为考察期作为同意免除剩余债务的条件的，《指引》提出行为考察期为裁定终结个人债务集中清理程序后的五年，债务人在行为考察期内应当继续履行人民法院作出的限制行为决定的义务。对于不同意免除剩余债务的执行案件，在符合设置行为考察期等条件的情况下，可以裁定终结执行。这样，能够部分解决有债权人不同意的问题，也符合强化债务人“诚信”审查的要求。但带来的问题是，考察期如何对债务人进行有效监管？涉及到监管主体、债务人个债清理情况的信息披露、考察期各方主体的职责、权利义务等等问题。实践中需要进一步研究解决。
三、智仁所个债清理业绩
智仁所破产团队作为专业的破产案件管理人团队，始终依法、勤勉办理承办各类破产案件。智仁所破产团队非常重视个人债务集中清理案件，在个人债务集中清理案件上敢于尝试，善于创新。对个人债务集中清理案件，智仁所破产团队尽心竭力，不以标的额小而懈怠，不因案情复杂而退却，多次就个人债务集中清理案件的办理进行对外交流和研讨，不仅在团队内部常态化召开案件研讨会，更承办杭州市破产管理人协会个人债务集中清理实务问题研讨沙龙，积极探索个人债务集中清理中的疑难问题。
从2020年11月份开始，在浙江省全省范围内接连担任数十起个人债务集中清理案的管理人，其中包括杭州地区首例个人债务集中清理案件，还有杭州市临安区、建德市、临平区、桐庐县、淳安县等地的首例个人债务集中清理案件。其中2020年底，智仁所办理的徐某某、殷某个人债务集中清理案，系杭州市首例顺利审结的与个人破产制度功能相当的个人债务清理案件，该案入选杭州中院2020年十大破产案件典型。2021年，智仁所办理的金某某个人债务集中清理案入选2021年浙江法院个人债务集中清理十大典型案例。2022年，智仁所办理的吴某某个人债务集中清理案入选浙江省破产管理人2021年度个人债务集中清理十大优秀履职案例。
近年来，智仁所破产业务团队在个人债务集中清理业务领域，曾经或正在办理的部分案件如下：
四、典型案例
典型案例1：徐某、殷某个人债务集中清理案入选杭州中院2020年十大破产案件典型
基本案情：
债务人徐某与殷某原系夫妻关系，徐某因经营企业失败，于2013年开始借贷，同时为了还清相关债务，陷入高利贷及套路贷的漩涡之中，最终导致自身债台高筑。为了还债，两人变卖了名下所有资产，工资卡也被法院冻结。因债务没有履行完毕，两人也被限制消费、纳入失信名单。因债务问题感情不和，两人于2018年离婚。上有老人要赡养，下有孩子要抚养，两人仅有的每月合计约1万元的工资收入，既要生活，又要还债，徐某、殷某叹息：“未来一片灰暗”。
为进一步强化善意文明执行理念，让诚信债务人有机会重获“新生”，2020年年底，根据最高人民法院《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》、浙江省高级人民法院《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》的规定，建德法院启动个人债务集中清理工作。
2020年10月9日，徐某、殷某向建德法院递交书面材料，申请进行个人债务清理。为积极配合清理工作，徐某父亲自愿拿出200万元帮助两人偿还债务。鉴于二人的诚信表现，2020年11月20日，建德法院受理徐某、殷某个人债务集中清理一案，并指定浙江智仁律师事务所担任管理人。管理人调查了两人的债务及财产情况，并要求两人签署诚信承诺书，同时穷尽措施，以邮寄、电话、上门送达、电子邮件等方式通知债权人前来申报债权。建德法院也同步在《人民法院报》刊登债权申报公告。
2020年12月30日，建德法院主持召开第一次债权人会议。会议确定了双过半（出席会议的有表决权的债权人过半数通过，且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上的，该表决事项方为通过）的表决规则，同时设立二次协商规则，并对债务人设定5年的行为考察期。
2021年2月3日，第二次债权人会议如期召开。管理人在会上通报了债权申报及审查情况，并报告《债务人财产分配方案》提交会议表决。截至本次会议召开，共计39家（人）申报债权，申报金额共计约620万元。现有可供分配的债务人财产为两人名下少量银行账户余额及徐某父亲提供的200万元，共计约204万元。
经过投票表决，会议以双过半的表决率通过了徐某、殷某的财产分配方案。根据方案，204万清偿款将在法院裁定《债务人财产分配方案》后10日内支付至债权人账户。五年行为考察期满后，将对徐某、殷某在这5年内可用于清偿债务的收入、公积金账户余额或相应资产权益再次进行分配（分别为两债务人保留2000元和5000元的生活保障费用），剩余债务将被豁免。首次分配清偿率33%。
没有通过本次个人债务清理申请债权的债权人在5年行为考察期内仍可继续申报债权。经管理人审查通过后，债权人仅能参与分配徐某、殷某在5年行为考察期内可用于清偿债务的收入、公积金账户余额或相应资产权益。
设立管理人账户，被执行人在五年行为考察期内，其收入除保留本人及家庭成员生活保障外余款纳入该账户集中管理，接受法院、管理人和债权人的监督。值得注意的是，若日后债权人发现徐某、殷某存在隐瞒财产等不诚信行为，不仅免除的债务要全部恢复，还将追究其法律责任。
典型意义：
本案系杭州法院首例审结的个人债务清理案件。根据浙江高院《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》，建德法院通过设立管理人、引入第三人作为投资人、探索双重表决规则方式、争取多数金融债权参与到清理程序中等，推进清理工作顺利进行。徐某、殷某5年行为考察期满后的剩余债务将得以豁免，人民法院也将对徐某、殷某进行信用修复。
个人债务清理，能够使“诚信而不幸”的被执行人有再次创业的机会。市场有风险，在鼓励创业的同时，给予容错的机会，这也符合时代发展的价值取向，而个人债务清理为此提供了解决的路径。本案中，“诚信而不幸”的两名债务人将放下重担，翻开人生新的篇章。本案的实践，也为杭州法院探索个人债务清理工作提供了“建德样本”。
典型之案2：金某某个人债务集中清理案入选2021年浙江法院个人债务集中清理十大典型案例
基本案情：
债务人金某某投资经营失败，自2009年开始借贷，陷入高利贷漩涡中最终导致债务难以偿还。截至申请个人债务集中清理日前欠款本金就达300余万元，且与各债权人的矛盾积怨近十年。
2021年6月，62岁的金某某向建德法院申请个人债务集中清理，并以其名下的拆迁安置房处置款用于清偿部分债务。杭州建德法院考虑到案件的复杂性，决定由执行局员额法官担任审判长并主审，破产庭法官参与合议庭，同时指定浙江智仁律师事务所担任管理人，对金某某的资产状况进行详尽调查。管理人最终确定将所有债权人一并纳入清理范围，制定“一揽子”化解矛盾方案。
2021年7月20日，建德法院主持召开第一次债权人会议，12位债权人申报债权金额630万余元，到会债权人对表决规则进行审议表决并得到全票通过。随后管理人着手拟订《个人债务清理方案暨债务人财产分配方案》，并积极听取债权人意见。由于各债权年数较长，债权人对金某某积怨颇深、意见较大，部分债权人对个人债务集中清理存在抵触情绪，合议庭成员会同管理人与各债权人逐一进行协商，释明个人债务集中清理程序的目的和意义，做好疏导工作，得到了债权人的理解与支持。
在拟订《分配方案》过程中查明，金某某现有的财产为其拆迁安置房，均被查封，其中二套房产已被拍卖，拍卖款可用于偿债资金外，另外一套房产因存在权属争议，未能启动拍卖程序。该房产由案外人居住，因被查封而无法办理过户手续，案外人先后提起多起诉讼均被驳回，为此案外人持续信访。现该房产登记在金某某的名下，如不对其进行处置，则《分配方案》难以获得债权人支持，个债清理程序也不彻底；如对其进行处置，对案外人权益进行搁置，则房屋腾退将非常困难。合议庭法官会同管理人多次召开线上、线下专题会议，就案涉房产处置进行研讨会商。确定将案外人的购房款作为债务人的偿债资金，其自身权益转化为对债务人的债权，与其他债权人一起参与分配的方案。这样一方面保护了案外人的合法权益，避免了腾房压力，另一方面提高了全体债权人的受偿比例。经数次协商，案外人将购房款缴纳至法院，作为偿债资金的组成部分供全体债权人分配，案外人作为债权人参与到分配当中。至此《分配方案》在债权人会议上顺利表决通过，债权人的本金受偿率达到90%。
随后，建德法院对案涉房产解除查封，案外人顺利地办理了过户手续，一场多年的信访纠纷得以彻底化解。
典型案例3：吴某某个人债务集中清理案入选浙江省破产管理人协会2022年度十大个人债务清理优秀履职案例
基本案情：
据债务人吴某某陈述，其因替妻弟担保向18位债权人共计借款三百万余元。2020年6月，因其妻弟未按协议还款，债权人起诉至临安法院，经过法院调解，法院出具裁定书确认吴某某对各位债权人的本金、律师费及未按期支付的违约金承担连带偿还责任。17位债权人向临安法院申请执行，但因吴某某无可供执行的财产，故17个执行案件均未执行完毕。截至个人债务集中清理案件受理前，在临安法院执行局，以吴某某为被执行人的执行案件共计17件，涉案金额超200万元。
2021年11月15日，吴某某向临安法院递交书面材料，申请进行个人债务集中清理。2021年12月27日，临安法院主持召开第一次债权人会议并经全体债权人一致表决同意债权人会议表决规则。会议结束后，在合议庭的组织下，管理人协助吴某某与18位债权人商谈，确定具有可行性的债务清偿方案：吴某某及其配偶从房屋拆迁款中拿出184万清偿18位债权人的债务，18位债权人同意豁免剩余的债务并签订了书面和解协议，最终该案没有设置五年行为考察期。
吴某某个人债务集中清理案件18位债权人多为临安区锦城街道青龙村村民，第一次债权人会议创新适用共享法庭，在债权人所在的青龙社区居民活动室开设共享法庭，实时与临安法院法庭连接，实现村民足不出户，享受数字化便利的新型法庭模式。
典型意义：
个人债务集中清理程序的成功办理和程序终结，标志着“诚信而不幸”的债务人将放下重担，翻开人生新的篇章。吴某某个人债务集中清理程序的终结也临安法院首例与个人破产制度功能相当的个人债务集中清理案件顺利审结，而且将和解机制在个人债务集中清理程序中进行了有益的探索与运用。
