智仁原创|国不与民争利：“财政退库”切实保护投资者——《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》解读

为推动民事赔偿责任优先原则落地，切实保护投资者合法权益，依据《证券法》、《国家金库条例实施细则》等相关规定，证监会、财政部联合发布《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》（以下简称《规定》），明确违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的具体工作机制，率先将民事赔偿责任优先原则在证券领域落地。

一

《规定》的出台背景

我国《证券法》规定了民事赔偿责任优先原则，但具体工作机制尚不明确。《证券法》第二百二十条规定：“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任”。由于证券市场不当行为，尤其是证券欺诈行为通常会给投资者造成严重损害，案件涉及面广，涉案金额巨大，因此行政罚款以及刑事财产刑的数额也就相应比较庞大。这样，在行政罚款和刑事财产刑执行之后，投资者的民事救济就难以得到落实。从权利保护的角度出发，在公法与私法责任竞合冲突时，仅强调罚款、罚金上缴国库就是注重国家利益而忽视了投资者利益，也就是仅仅顾及了市场秩序这一国家层面的治理目的，而没有充分考虑社会层面的利益补偿。

根据《国家金库实施细则》第二十条规定，缴入国库的罚没款作为预算收入，在国家规定的退库项目范围内可以进行退库。证券民事赔偿责任优先就担负着恢复投资者私人权利、平复投资者损害的职责。而只有给予受损害的投资者以充分的救济和保护，才是以人为本、私权优先的法治理念在资本市场的落实和体现。据此，通过将违法行为人已缴纳的行政罚没款作退库处理，用于承担民事赔偿责任，是落实《证券法》规定的民事赔偿责任优先原则的一种可行机制安排。

二

《规定》的主要内容 

《规定》共十四条，主要内容如下： 

（一）申请主体与申请条件

1.《规定》明确，违反《证券法》规定，违法行为人应当同时承担民事赔偿责任和缴纳罚没款行政责任，缴纳罚没款后，剩余财产不足以承担民事赔偿责任的，合法权益受到侵害的投资者可以在向人民法院提起诉讼，获得胜诉判决或者调解书，并经人民法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿后提出书面申请，请求将违法行为人因同一违法行为已缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任（第一条第一款）；

2.证券纠纷普通代表人诉讼中的诉讼代表人、特别代表人诉讼中担任诉讼代表人的投资者保护机构，可以代表受害投资者提出申请（第一条第二款）。

Tips：申请主体为受害投资者，申请需要同时满足以下条件：

（1）违法行为人的行政罚没款已经实际缴纳，其剩余财产不足以承担民事赔偿责任；

（2）违法行为人承担民事赔偿责任与缴纳罚没款行政责任是基于同一个违法行为；

（3）投资者获得胜诉判决或者调解书；

（4）投资者经人民法院对违法行为人强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿；

（5）申请需以书面方式提出；

（二）申请材料、申请期限、申请金额

1.明确受害投资者向证监会提交申请材料，证监会行政处罚委员会办公室具体负责接收，以及有关申请材料的补正规定（第二条、第四条）。

2.明确受害投资者可以在人民法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请；违法行为人被人民法院宣告破产的，自破产程序终结或者追加分配程序终结后一年内提出申请；超过一年提出申请的，证监会不予受理（第三条）。

3.明确受害投资者申请金额不得超过民事判决书等所确定的被告应当承担的赔偿金额，不得对被告已履行部分再提出申请；用于承担民事赔偿责任的罚没款金额不得超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额，多个受害投资者同时提交申请，申请总额超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额的，按照依《规定》确定的受害投资者申请额比例退付（第五条）。 

Tips：

（1）受害投资者提交的申请材料发生变化的，应当及时报告证监会，并补充提交更新材料。

（2）受害投资者提交申请的期限“一年”节点很重要。

（3）申请金额的两种情况，一种是“受害投资者同时提交，超过总额，比例退付”，另一种是“申请有先后顺序，先到先获赔”。

（三）证监会对申请材料的审核

1.明确证监会在审核过程中重点关注相关材料的一致性，确保违法行为人承担民事赔偿责任与缴纳罚没款行政责任是基于同一个违法行为（第六条）。

2.明确证监会应当向出具终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书的人民法院了解、核实案件前期执行、破产财产分配情况，并于收到人民法院情况反馈后一个月内完成审核工作（第七条、第八条）。

3.规定证监会审核认为申请主体、申请材料不符合相关规定的，应当书面通知受害投资者，并告知理由；认为申请符合相关规定的，应当书面通知受害投资者，并抄送财政部（第八条）。 

Tips：

（1）审核申请材料的“一致性”，关键是审核相关法律文书中身份的一致性、民事赔偿事实与行政处罚事实的一致性。

（2）证监会要与相关法院做好衔接沟通工作，收到反馈后一个月内完成审核。

（3）证监会书面通知受害投资者，符合要求的，抄送财政部；不符合要求的，并告知其理由。

（四）退付程序

1.规定证监会应当每半年度向财政部提出退库申请（第九条）。

2.明确财政部要求补正材料的期限，对于材料齐全、符合形式要求的，财政部应当在一个月内完成审核工作，并将有关罚没款退还至证监会账户（第十条）。

3.规定证监会收到退库资金后，应当及时将违法行为人罚没款退付给受害投资者。证监会办理完退付手续后，应当将退付情况及时通报出具终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书的人民法院，并公示退付相关情况（第十一条、第十二条）。 

Tips：

（1）证监会不是在审核受害投资者材料符合后立即申请退库，而是每半年度向财政部集中提出退库申请。

（2）申请材料只需满足“材料齐全、形式符合”的形式标准即可。

（3）证监会应将罚没款“及时”退付给受害投资者并公示退付情况。

（五）行政罚没款的继续缴纳与收缴

《规定》明确，违法行为人缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任的，违法行为人应当继续履行相关罚没款缴纳义务。证监会应当及时完善执行制度规则和程序，对退库之后又发现违法行为人财产的，应当继续履行收缴职责，将违法行为人财产收缴入库（第十三条）。

Tips：罚没款用于承担民事赔偿的，并不意味着行政处罚就此完毕，违法行为人仍应当继续履行相关罚没款缴纳义务。

三

关于《规定》征求意见

中“先赔后罚”的回应

关于对证券违法行为人能否采取“先赔后罚”方式，该方式是指对证券违法行为人的财产先用于赔偿受害投资者，后收缴相关罚没款。有意见提出，行政罚没款应在保证足额赔偿受害者之后实施，“即先赔后罚”，不应该先于足额赔偿受害投资者收取，这样也可以简化《规定》所列“罚后再赔”的繁杂程序。经研究，《行政处罚法》第六十七条第三款明确规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库”，因此，在行政处罚决定先于生效民事判决时，“先赔后罚”涉及法律之间的衔接，《规定》作为下位法，规定“先赔后罚”的法律依据不足。因此，该意见未予采纳。

法金融学理论认为，一国金融市场发展的程度与一国对投资者的保护力度呈正相关关系，即一国投资者保护机制越完善，其金融市场发展越蓬勃；一国投资者保护机制越弱化，其金融市场发展越疲软。因此，要提升一国证券市场的发展水平，立足点在于无论是立法还是执法都必须加强投资者保护的力度。在证券市场中，投资者保护机制主要体现为民事责任，即通过民事赔偿对投资者进行直接的救济。《规定》的出台，更接地气，充分体现了以民为本、民本主义的理念，这对于提振投资者信心、促进资本市场发展等具有重要意义。

参考文献：

[1]徐科雷. 罚款与罚金在经济法责任体系中的辨析与整合[J]. 政治与法律, 2015, (03).

[2]陈洁.证券民事赔偿责任优先原则的实现机制[J].证券市场导报,2017(06):55-62.

[3]黄辉，黄江东，李海龙，肖宇.证券民事赔偿责任优先的法理逻辑与实现路径[J].投资者,2019(02):45-59.

张一帆

叶煜帆