智仁原创 | 环境行政处罚合规调研报告（一）

引言

一、受到环境行政处罚对于企业的影响

环境行政处罚一直是诸多工业企业的痛点，环保领域法律法规多，行政处罚种类多样，罚款金额较高，企业受到罚款、停产整治等行政处罚后，会直接影响企业的经济效益和财务状况。此外依据《环境行政处罚办法》第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”为了改正违法行为并避免再次受到环境行政处罚，企业可能需要增加环保投入，进行环境治理和改进措施，从而进一步增加企业的成本。除了上述直接经济支出外，受到环境行政处罚后，企业在信誉、融资、招投标及高新技术认定、行政许可审批等方面均可能受到间接影响。（见表1-1）

表1-1:受到环境行政处罚后可能产生的间接影响

案例1-1青海宏扬水泥有限责任公司因5万元环保处罚而无法享受3655万元税收优惠案

案情简介：2015年9月23日，格尔木市环保局对青海宏扬作出了格环罚字【2015】006号《格尔木市环境保护局行政处罚决定书》，认定其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第四十八条的规定，对青海宏扬作出了罚款5万元整的行政处罚。2020年5月9日，青海宏扬收到国家税务总局海西蒙古族藏族自治州税务局第一稽查局做出的编号为“西税-稽通【2020】1号”《税务通知书》，被告知青海宏扬存在行政处罚5万元，因此不能享受财税（2015）78号通知所规定的增值税即征即退政策，将补缴3655万元的税款。

从上述政策规定以及案例中可见，生态环境领域行政处罚除了直接对企业进行罚款等经济惩戒外，对于企业上市、优惠政策享受等均可能会造成不同程度影响。此外，企业受到环境行政处罚可能会引起公众和媒体的关注，从而对企业的品牌形象和声誉产生负面影响，进而影响其市场表现和销售业绩。因此在生态环境领域合规经营不仅是企业的法律责任和社会责任，是企业可持续发展和实现经济效益的重要保障，同时也是保护环境、促进生态文明建设的基本要求。由于生态环境领域法律法规较多，许多企业有合规经营的意愿，但由于缺乏相关知识，往往心有余而力不足。因此，本文通过梳理杭州市近三年环境行政处罚数据，可以让企业明确高频生态环境违法行为，有重点的进行自查并进行相应合规建设。

二、杭州市生态环境行政处罚总体情况[数据主要来源于浙江政务服务网、杭州市生态环境局官网、各区县政府门户网站。由于2020年-2022年间，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》进行修订、《中华人民共和国环境噪声污染防治法(2018修正)》、《杭州市服务行业环境保护管理办法》等失效，本次统计未将其纳入。由于数据检索过程中可能存在遗漏等问题，因此与公示的执法年报可能存在一定数据出入，但偏差数据相对较小，基本能够反映近三年行政处罚分布情况。]

2020年1月1日至2022年12月31日，杭州市生态环境领域行政处罚案件数共2944件，罚款金额约28556万元（不含已修改或失效执法事项），每个案件平均处罚金额约为9.7万元。其中大气污染类环境行政处罚案件数最多，共1045件。建设项目类环境行政处罚罚款金额最多，共计约13279万元。

图2-1:2020年-2022年

杭州市环境行政处罚案件数占比

图2-2:2020年-2022年

杭州市环境行政处罚罚款金额占比

表2-1:2020年-2022年

杭州市生态环境行政处罚

案件数及罚款金额明细表

三、建设项目类环境违法行为情况*

建设项目类环境违法主要是违反环境影响评价及验收相关制度的违法行为，2020年至2022年间，杭州市行政处罚案件数992件，罚款金额约13278万元，其中涉及“未批先建”案件共462件，罚款金额约3210万元，在建设项目类违法行为案件数中占比46.57%，金额占比24.28%。涉及“三同时”及验收问题案件共380件，罚款金额约9992万元，案件数占比38.3%，罚款金额占比75.25%。

表3-1:2020年-2022年建设项目类行政处罚案件数及罚款金额明细表

（一）“未批先建”问题

《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

目前国家根据根据建设项目特征和所在区域的环境敏感程度，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，详见表3-2。

表3-2:环境影响评价分类

对于环境影响评价文件类型，需要对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》，名录未作规定的建设项目，不纳入建设项目环境影响评价管理；省级生态环境主管部门对本名录未作规定的建设项目，认为确有必要纳入建设项目环境影响评价管理的，可以根据建设项目的污染因子、生态影响因子特征及其所处环境的敏感性质和敏感程度等，提出环境影响评价分类管理的建议，报生态环境部认定后实施。

实践中常见“未批先建”违法行为主要有两种情形：一是未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表擅自开工建设；二是未重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表擅自开工建设。

1、未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表擅自开工建设

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。”、第二十五条规定“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”如果对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》，项目类型属于报告书以及报告表，未报批环境影响评价文件擅自开工建设就涉嫌违反上述条款。对于如何界定开工建设，《环境保护部办公厅关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知（环办环评[2018]18号）》中明确“　除火电、水电和电网项目外，建设项目开工建设是指，建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备工作，如地质勘探、平整场地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工建设。火电项目开工建设是指，主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土。电网项目中变电工程和线路工程开工建设是指，主体工程基础开挖和线路基础开挖。水电项目筹建及准备期相关工程按照《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》（环办〔2012〕4号）执行。”

2、未重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表擅自开工建设

依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核。

对于建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的界定，《污染影响类建设项目重大变动清单(试行)》中进行了规定（详见表3-3）。此外针对特定行业，生态环境部办公厅印发了具体变动清单，目前主要有《铀矿冶建设项目重大变动清单(试行)》、《环境保护部办公厅关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》、《输变电建设项目重大变动清单(试行)》、《环境保护部办公厅关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》、《关于印发淀粉等五个行业建设项目重大变动清单的通知》。关于重大变动执行时段，《关于建设项目环境影响评价重大变动执行时段的复函》（环评函〔2022〕91号）中明确如建设项目已完成竣工验收，则不属于重大变动界定范畴。已完成环境保护设施验收的建设项目，后续发生调整应判定是否属于改建、扩建，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》依法履行环境影响评价手续。

表3-3:污染影响类建设项目重大变动清单

实践中，部分企业会租赁环评手续齐全的企业，由此便会产生是否可以沿用原企业环评手续的问题，针对该问题，需要对照重大变动清单进行判定。即使企业环评手续齐全，在租赁该企业时，若该企业的项目性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染的措施发生变化或在原企业进行环境影响评价五年后才租赁该企业的，仍需进行新的环境影响评价。因此并非租赁环境影响评价手续齐全的企业就可以直接沿用原企业的环境影响评价手续。

（二）违反“三同时”及验收制度

依据《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，第十七条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”以及第十九条第一款，“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”

违反“三同时”及验收制度的常见违法情形有以下四类：一是配套的环境保护设施未建成，建设项目投入生产或使用；二是配套的环境保护设施建成后未经验收，建设项目投入生产或使用；三是配套的环境保护设施验收不合格，建设项目投入生产或使用；四是在验收中弄虚作假。

许多企业实践过程中无法区分“设备调试”“试生产”与“投入生产”的边界导致出现违法行为。《建设项目环境保护管理条例》2017年修订过程中删除了“试生产相关条款，因此建设单位不能以试生产、试运行等理由来掩饰投产行为。至于“设备调试”问题，依据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第六条以及十一条，设备调试需要满足以下条件，如果企业未满足条件进行所谓的调试便涉嫌投入生产。

表3-4:对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试应当符合的条件

从数据来看，违反三同时”及验收制度的违法行为罚款金额属于杭州市所有环境违法行为中最高。实践中，未批先建和违反三同时验收制度的违法行为通常同时存在，因为验收的前提是依法报批环境影响评价文件并依据环境影响评价文件配套相应的环境保护设施，但相比未批先建，违反三同时”及验收制度还需满足“建设项目投入生产或使用”这一要件。实践中，许多企业认为未批先建与违反三同时”验收制度的违法行为属于一个违法行为，但依据全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》，“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别处罚。”未批先建是按照总投资百分比计算罚款，对于规模较大的建设项目罚款金额也会相应提高，违反三同时及验收制度设定的最低罚款金额为20万元，且直接负责的主管人员和其他责任人员也应当并罚，对于小微企业而言也是不小的负担。针对违反三同时及验收制度，如果逾期不改正，则需要负担100万元以上200万元以下的罚款，因此对于企业而言，不能存有侥幸心理。

案例3-1杭州某房地产公司违反建设项目“三同时”制度，逾期不改正案

案情简介：2022年6月1日,杭州市生态环境局执法人员对杭州某房地产公司的混凝土、水稳料加工项目进行现场检查，杭州某房地产公司主要从事水稳料、混凝土的生产加工,检查时水稳料生产线正在生产,混凝土搅拌楼未在生产,但现场有生产痕迹,经调取监控,杭州某房地产公司混凝土搅拌楼在检查当天有生产的事实,且现场未能提供相关环保验收手续。杭州市生态环境局于2022年1月17日下发《责令改正违法行为决定书》，责令该单位自收到《责令改正违法行为决定书》之日起三个月内改正违法行为，但该单位逾期未改正。

处理结果：针对违反建设项目“三同时”制度，逾期不改正的违法行为罚款人民币壹佰壹拾万元整。

（三）环境影响报告书（表）质量问题

除了未批先建以及三同时验收制度外，涉及到建设项目领域常见问题则是环境影响报告书（表）存在质量问题。《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》第二十六条和二十七条对于一般质量问题进行了规定（详见表3-5）

表3-5:环境影响报告文件质量问题表现形式及法律责任

对于环境影响报告书（表）一般以及严重质量问题，建设单位均需承担责任，对于严重质量问题，建设单位的罚款金额甚至高于技术单位。2018年12月29日，全国人大常委会对《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）作出修改，取消了建设项目环评资质行政许可事项。为确保资质审查取消后，环评文件质量不下降、环评预防环境污染和生态破坏的作用不降低，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十条第一款规定，建设单位应当对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的内容和结论负责，接受委托编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的技术单位对其编制的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表承担相应责任。同时生态环境部制定《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》对质量问题进行惩戒。因此对报告书（表）存在质量问题的，无论建设单位自行编制还是委托技术单位编制，都要追究建设单位责任；对编制单位和编制人员存在失信行为的，一律公开相关建设单位和报告书（表）基础信息。要求建设单位在报告书（表）编制过程中，如实提供基础资料，落实环保投入和资金来源，加强环评过程管理。此前，环评机构作为环评文件的责任主体，间接造成建设单位只重视环评审批，不关心环评内容和落实，项目建设过程中擅自变更、“批建不符”、不落实“三同时”等违规问题屡有发生。为督促建设单位自觉履行环保责任，按照谁获益谁担责的原则，要求建设单位对其建设项目环境影响报告书（表）的内容和结论负责，技术单位承担相应责任。

案例3-2杭州某石油公司建设项目环境影响报告表存在严重质量问题案（该案为生态环境部2020年第二季度环评文件复核过程中8起典型案件之一，同时为杭州市2021年度十大行政执法典型案例）

案情简介：2020年11月25日，杭州市生态环境保护综合行政执法队执法人员收到线索对杭州某石油公司进行现场检查，发现该公司环评报告表遗漏“主要环境保护目标”、营运期废气污染物分析的“销售汽油、柴油量”与事实不符，经调查该环评文件由浙江某环境工程有限公司编制，编制主持人为陈某、环评主要编制人员为岑某。2020年12月4日，杭州市生态环境局对建设单位杭州某石油公司、环评编制单位浙江某环境工程有限公司、环评编制主持人陈某、环评主要编制人员岑某进行立案调查。经对案涉项目现场勘验，调取书面证据，组织专家对项目环评报告表质量问题进行复核，发现案涉项目环评文件中还存在大气环境影响评价范围内遗漏“两江一湖”风景名胜区保护目标、未按导则要求开展声环境影响分析等严重质量问题。

处理结果：对建设单位处罚款50万元，对建设单位法定代表人及主要负责人分别处罚款5万元。对环评编制单位处罚款6.923万元并没收违法所得2.15万元；对环评编制主持人及主要编制人员处五年内禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作的行政处罚。

案例3-3杭州市桐庐县某环保科技有限公司环评报告描述不全案

案情简介：杭州市生态环境局在省环保审批系统抽取了199份通过审批的环评文件，发现了当事人编制的某项目环评文件存在质量问题。根据杭州市生态环境局移交线索，我局执法人员对该项目环评文件问题进一步调查。经查，2022年1月份，杭州某机械有限公司与该环保科技有限公司签订协议书，由该环保科技有限公司承担对杭州某机械有限公司年产2万套塑料加工设备配件建设项目（报告表）环评编制工作。该项目在环评编制过程中，存在以下问题：1、原辅材料中水性防锈漆的成分没有成膜树脂，水性漆V0Cs占比高达49%，报告未分析是否符合《低挥发性有机化合物含量涂料产品技术要求》。2、项目喷漆水帘废水长期循环不外排，废气处理设施中喷淋水循环使用，不外排，报告未论证喷漆水帘废水长期循环不外排的可行性。经专家复核，该环评报告表问题属于《建设项目环境影响报告书(表）编制监督管理办法》第二十六条第一款第三项“建设项目概况描述不全或者错误的”的一般质量问题。

处理结果：该环保科技公司的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十九条第二款和《建设项目环境影响报告书（表）编制监管管理办法》第八条的规定。根据《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》第二十六条第一款第三项规定，对建设单位、技术单位和编制人员给予通报批评，并依据《建设项目环境影响报告书(表）编制单位和编制人员失信行为记分办法》第七条的规定，对编制单位和编制人员分别失信记分5分。

涉及建设项目的问题就讲到这里啦，后续还有杭州市近三年排污许可、大气、固体废物、水等领域的生态环境行政处罚信息调研情况，关注智仁律师公众号，不错过更新信息哦。

（一）执法年报数据（生态环境执法年报数据每年会在对应的政府门户网站中公开，以2022为例公开网址如下）

杭州市：http://epb.hangzhou.gov.cn/art/2023/1/11/art_1228974296_59025665.html

上城：http://www.hzsc.gov.cn/art/2023/1/13/art_1229243040_4133556.html

萧山：http://www.xiaoshan.gov.cn/art/2023/1/12/art_1229303282_59082750.html

富阳：http://www.fuyang.gov.cn/art/2023/1/16/art_1228971143_59308839.html

临安：http://www.linan.gov.cn/art/2023/1/12/art_1229451738_4133117.html

桐庐：http://www.tonglu.gov.cn/art/2023/1/16/art_1228969822_59014600.html

淳安：http://www.qdh.gov.cn/art/2023/2/8/art_1228972820_59015203.html

建德：http://www.jiande.gov.cn/art/2023/1/16/art_1229535811_59120117.html

钱塘：http://www.qiantang.gov.cn/art/2023/1/18/art_1229637828_4135263.html

临平：http://www.linping.gov.cn/art/2023/1/18/art_1229525004_4135288.html

滨江：http://www.hhtz.gov.cn/art/2023/1/12/art_1229250320_4132943.html

余杭：http://www.yuhang.gov.cn/art/2023/1/16/art_1229179059_4134538.html

（二）行政处罚数据（杭州市生态环境行政处罚数据公示会在政务服务处罚网、杭州市生态环境局、以及政府门户网站中公开。对于在政府门户网站中公开的数据，目前均归集到全省政务网站信息统一检索网址，以余杭为例，可以通过检索“杭州市生态环境局余杭分局行政处罚信息公开”字段查询到每月公示的处罚信息）：

1、全省政务网站信息统一检索网址：

https://search.zj.gov.cn/jrobotfront/search.do?websiteid=330100000000000&searchid=&pg=&p=2&tpl=2304&cateid=370&fbjg=&word=%E6%9D%AD%E7%8E%AF%E5%AE%87%E7%BD%9A&temporaryQ=&synonyms=&checkError=1&isContains=1&q=%E6%9D%AD%E7%8E%AF%E4%BD%99%E7%BD%9A&jgq=&eq=

2、浙江政务服务网行政处罚信息公开：

https://www.zjzwfw.gov.cn/zjservice/matter/punishment/index.do?webId=2

3、杭州市生态环境局行政处罚数据公开：

http://epb.hangzhou.gov.cn/col/col1692228/index.html

张晨可

胡桢天