智仁原创 | 我国指定监居制度的适用问题及完善路径

我国《刑事诉讼法》将监视居住制度分为普通的监视居住与指定监居（以下简称“指定监居”），并明确原则上适用普通的监视居住，当被告人或犯罪嫌疑人没有固定住所的情形下，可以适用指定监居。1但是在实践中，一方面，公安机关对于“没有固定住所”与“指定的居所”理解存在偏差，导致指定监居的适用范围被不当地扩大。另一方面，由于法律对指定监居中“指定的居所”，如应当符合如何标准等，规定的不够清晰和明确，致使在实际操作过程中，被指定监居的处所极易沦为变相羁押的场所，被指定监居人也因此受到刑讯逼供。

以上种种，均反映出公安机关在监管强度的把握上与指定监居的立法原意与法律定位之间存在严重不对等，刻意追求监管实效而牺牲了被指定监居人的合法权益。

被指定监居的犯罪嫌疑人有委托辩护人的权利，辩护律师可以会见犯罪嫌疑人，侦查机关在适用指定监居后应当在24小时之内告知被监视居住人的近亲属。《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称“《高检规则》”）赋予了被监视居住人与相关人员控告、举报的权利，5但行使该项权利的，前提是被监视居住人的家属及辩护律师等被告知相关监视居住的情况，且犯罪嫌疑人、被告人被采取的指定监居适用违法。但在司法实践中，对家属的通知义务落实得并不充分，侦查机关出于各种目的，常常想方设法阻挠当事人的家属获悉当事人的下落及相关信息，被监视居住多日后家属仍不知其下落，更别谈律师会见权的介入了。

由于法律赋予了侦查机关可以采取一定的措施监督和约束被监视居住人的权力，6但是对这些措施和手段却没有明确的限制，导致部分侦查机关随意、任意地实施监控。对于那些没有必要采取监控手段的案件来说，无疑侵害了对被监视居住人隐私权等合法权利。被监视居住人的合法权益的保障与限制人身自由的平衡在没有法律明确规定的情况下，往往是很难把握的，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利这一理念，在今天仍然需要我们去不断普及、发展和完善。

从2012年《刑事诉讼法》的修改看，指定监居的出现，很大程度上是为职务犯罪定制的，作为衔接甚至逐渐取代“双规”7的一项措施。原有的职务犯罪案件转由监察机关调查后，调查阶段就不再适用刑事强制措施，指定监居的适用空间被明显压缩。2018年修改的《刑事诉讼法》已经在第75条中将“特别重大贿赂犯罪”的字眼删去，这就意味着，检察机关在这之后，将无法通过行使职务犯罪侦查权而直接引用《刑事诉讼法》关于对涉嫌特别重大贿赂犯罪的犯罪嫌疑人、被告人采取指定监居措施的规定。2018年修正后的《宪法》在第127条第2款中规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件时应当与检察机关互相配合、互相制约，但《监察法》对于在职务犯罪案件调查阶段中监察机关与检察机关的关系阐述体现的是“监察前置”原则，即规定由监察机关主导整个调查阶段，检察机关只是给予一定配合，也就是说检察机关在前期的参与度不高。在后期监察机关移交案件给检察机关审查起诉阶段，检察机关如果认为案件需要补充调查的，也不可直接自行侦查，原则上应退回给监察机关补充侦查，必要时才能自行侦查，这样一来，检察机关采取包括指定监居在内的刑事强制措施的机会也就不多了。《监察法》在第22条8中所规定的对“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重违法或者职务犯罪”的被调查人可采取的调查措施就是留置。因此说，《监察法》的出台在客观上造成了指定监居的使用空间被限缩甚至虚置。

法律法规是各主体进行法律行为的依据，公安机关在决定适用时，主要依据刑事诉讼法和公安机关办理刑事案件程序规定，关于检察院的规则和法院的解释在一定程度上可以参考是适用，虽然这些规范性文件对指定监居的内容进行了描述，并对条文中类似“指定的居所”“有碍侦查”等关键词也做了细化规定，但由于过于片面的规定，导致适用机关对相关条文的理解存在较大偏差，间接扩大了执法人员的自由裁量限度。

容易导致决定和执行偏差难以界定的模糊关键词主要包括以下4个：一是系生活不能自理的人的唯一“扶养人”。《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称“《公安部规定》”）并未对扶养人进行细化，但《高检规则》进一步明确了扶养人的范围。9遗憾的是，不论是《公安部规定》还是《高检规则》，对于孤儿、流浪未成年这类无近亲关系的抚养人关系并没有明确规定，而现实生活中，此类情况在公安机关在办理毒品类案件中又经常遇到，这些犯罪嫌疑人为了逃避被采取羁押措施，往往通过领养非直系的儿童，以抚养为由，申请监视居住或者指定监居来逃避法律的制裁和约束。二是“固定住处”，按照规定，固定住处是指被监视居住人在办案机关所在地的市、县内生活的合法住处，然而这里解释衍生出“市、县”和“合法住处”的不同理解。就前者而言，以杭州为例，设区的市如果跨区侦办，是否算是在市内的固定住处，假如萧山区公安机关侦办某案件的嫌疑人，在萧山区无住所，而在建德市有固定住所，是否算是在市内有固定住所？就后者而言，集体宿舍、拼租合租房子是否属于合法住处，如果属于合法住处的范围，直接适用一般监视居住，是否会对第三人的合法权益造成侵犯？这些问题在司法实践中，都是侦查人员面临的客观问题，需要侦查人员对整体情况进行综合评价，以判断是否适用该项措施。三是“指定的居所”。公安机关对“指定”地点的条件进行了规定，主要包括：1．具备正常生活、休息条件；2．便于监视、管理、保证安全，同时列出了不得在羁押场所，专门办案场所和办公场所的禁止性规定。指定的居所自该制度设立以来，一直是理论界争议较大的区域，就是在实践中“指定地点”被异化为“办案地点”的程度过深导致人们的诟病。同时对“指定的居所”过于简单的规定，也是指定监居可能异化为隐形羁押的重要缘由。四是“有碍侦查”。公安机关对有碍侦查的情况列举了五项内容，但在五项规定中，前3项条文都含有“可能”这样带着不确定性字眼，这导致条文的适用弹性被扩大，这些选项就会被适用机关进行任意解释，使该条款最终成为一项兜底性适用条款。

由此带来的一个必然结果就是司法机关之间对同一措施的适用范围产生较大的差异。刑事诉讼法修订后公检法三机关都相继出台了自己的规范性文件用以指导相关业务的工作。指定监居制度的相关内容在这些规范性文件中也有体现。然而，部分规定不一致，间接表现了司法机关对该制度可能存在着认知分歧。

目前，公安机关对于指定监居的适用存在监管理念上的偏差，认为必须通过羁押方式去杜绝犯罪嫌疑人、被告人脱离监管的情况发生。在公安机关看来，被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人往往所涉及案情复杂，自身具有较大社会危险性，脱离监管的风险比较大，对其应当尽量对其采取指定监居措施，同时为防止其逃跑、自杀甚至再犯罪，必须进行严格的人身自由限制和较高强度的监视。否则，一旦发生脱离监管、自残甚至再犯罪现象，负责监视的侦查人员不仅工作考核受到影响，严重的还会被追究刑事责任。在这种理念的指引下，公安机关往往会采取超强度的监管方式，导致指定监居沦为变相羁押。

对指定监居法律定位的错误理解以及“轻证据 重口供”的不当思想，致使部分公安出于便于侦查人员取证，获得“有罪供述”的目的，监管手段容易异化为非法取证手段，滋生刑讯逼供、疲劳审讯等违法行为。有时侦查机关对于指定居所还进行保密，肆意曲解指定监居的性质，将其作为获取口供的方法。在案件缺乏证据且难有进展时，这种半羁押手段给犯罪嫌疑人带来巨大身心压力，在这种情况下，办案人员更容易取得“有罪”的口供，待取得口供后，便将强制措施变更为拘留、逮捕。在这种完全由办案人员主导并且无外界力量监督的环境下，办案人员即使实施违法行为，也很难追究其相应责任。

监督监视居住机制不完善。2012年修改后的《刑事诉讼法》赋予人民检察院对监视居住的决定和执行进行监督的权利。这是监视居住立法的进步，然而监视居住作为一项刑事强制措施，对其适用的决定应当经过严格的审批，但在司法实践中，还是存在很多的问题。一方面，对监视居住的监督，很多时候是走走过场，不能真正地起到监督的作用。另一方面，法律赋予检察机关对监视居住的监督权，但是，检察机关对此如何进行监督，法律却没有更加详细、明确的规定。缺少对监视居住强制措施的程序性、固定住处监视居住，以及变更强制措施的监督内容。制度的缺失使检察机关难以开展有效的监督。

明确检察机关在自侦案件中适用监视居住空间。监察体制改革后，检察机关的刑事侦查职权也随之调整，体现在2018年《刑事诉讼法》第19条13。关于修改的部分，经与2012年《刑事诉讼法》第18条14对比发现，一方面，修改后的法条删去了“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪”这两种犯罪类型，加入“损害司法公正的犯罪”，这是职务犯罪侦查权转隶的体现，也是为了更好地与《监察法》做内容上的衔接；另一方面，修改后的法条强调检察机关是“对诉讼活动实行法律监督”，这在原条文中是没有的，体现了国家对于检察机关定位的重新审视，也是检察机关从自侦中心跳脱出来后在未来应当坚守的主责主业。通过分析修改后的法条可知，除开职务类犯罪，人民检察院对于剩余两类犯罪还是具有立案侦查权的：一是司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等有损公民权利、司法公正的犯罪，包括暴力取证罪、虐待被监管人罪、滥用职权罪等14个罪名15，具体情形规定在《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》中；二是本该由公安机关管辖，但因为比较重大所以需要由检察机关直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的犯罪案件。那么，在对这两类犯罪案件进行侦查的过程当中，一定会涉及对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施，在其中也必定会有指定监居。

毛丽英

王雨寒