智仁原创 | 探索诉源治理的城域模式

在我国，调解蕴含着深厚的历史文化渊源，它生根于特定的文化背景——和合文化。自明朝的里长、申明亭到后来的“马锡五审判”、“枫桥经验”，调解一直秉持“从群众中来到群众中去”的路线。在当前倡导多元化解纷的背景下，为继续发扬和强化调解的作用，减少各基层法院诉多、诉累的压力，诉源治理成为纠纷解决的新一关注点。“共享法庭”作为近年成立的非诉官方解决场所，有着其独特的作用，同时律师也以特邀调解员的身份助力诉源治理的发展。而今，诉源治理又迎来进一步的探索，向着更加细分的、具有地方特色的非诉调解城域模式方向发展。本文将从律师参与共享法庭调解的角度，探究诉源治理城域模式。

随着我国社会经济的发展，人与人之间的利益纠纷变得繁多而复杂。以杭州市中院为例，2020年该院新收案31684件，2021年受理159509件，2022年受案31224件，三年受案量都位居全省第一。案件的受理程序繁琐，审判周期长，执行难以落实，尤其是特殊案件的解决更加繁琐。

为满足民众对纠纷解决多元途径的迫切需求，促进我国法治现代化的进行，研究诉源治理新模式是社会所趋。诉源治理是新时代枫桥经验的延伸，是预防和解决纠纷的重要方法，以“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”为核心，担负着基层社会治理社会化、法治化、智能化、专业化实践的引领性和建构性功能。诉源治理将司法触角延伸至基层，预防基层矛盾纠纷激化。

“共享法庭”是诉源治理的实践结果，将调解指导、网上立案、在线诉讼、普法宣传、基层治理等法治服务送到群众家门口，成为一站式诉讼服务、一站式多元解纷、一站式基层治理平台。截至2022年6月底，杭州地区共迭代升级“共享法庭”3262个，指导调解28179件次，化解矛盾纠纷18796件，开展网上立案、在线诉讼、协助执行等23000余件，组织普法宣讲、调解培训、法律咨询服务175万余人次。虽然共享法庭走出浙江在全国复制推广，可放眼全国，共享法庭的建设却没有具体标准可供参照，在其发展过程中，也出现了一些问题，如建设情况参差不齐、功能发挥不足、配套机制不健全等，苛待解决。

为提高共享法庭调解的专业性，律师也被邀请作为特邀调解员在纠纷解决过程中充当中立的第三方主持者，协助纠纷当事人通过协商自愿达成调解协议，从而实现纠纷的解决。2017年9月最高院、司法部联合发布《关于开展律师调解试点工作的意见》（司发通[2017]105号）决定在11个省（直辖市）开展律师调解的试点工作，授权试点地区省级司法行政机关、律师协会同人民法院研究制定管理办法。之后，浙江、福建、上海、山东等省纷纷响应出台相关文件，助力律师调解试点工作的展开。随后为推动律师调解工作的深入开展，最高院及司法部又在2018年12月发布通知，将律师调解试点工作扩大至全国。目前，我国对律师市场化调解工作的推进正稳步进行，截至2021年全国共设立律师调解工作室8600多个，累计调解案件25万多件。

综上可见，司法实践中以诉源治理为核心，建立律师参与的“共享法庭”市场化调解机制，已成为纠纷解决的重要途径之一。

1、基层队伍法制专业水平不够高，案件基础数据收集不够详实。

“共享法庭”的运行伴随着巨量的基层调解工作，目前各村社、网格工作人员的总体法制专业水平不高，依法调解的能力欠佳，由此基层一线调解员的属地优势发挥还不够明显，导致街道级“共享法庭”业务量增加，日常调解压力巨大。以杭州市临平区乔司街道“共享法庭”为例，该法庭有近五成案件存在当事人联系不上，或者无联系方式、电话空号、电话未接等问题，无法展开调解工作。不仅如此，下派案件中部分案件存在初审不严格的情况，包括有些案件约定管辖但法院没有管辖权，有些案件存在当事人主体不适格等情况，这些都是基层队伍法制专业水平欠佳，而导致不仅案件的基础数据不够详实，案件的严谨度偏低的后果。

2、日常考核评比机制不够完善。

目前针对法官的考核机制仍以职能线上为主，主要考核其主责主业，缺乏镇街层面对法官履行辅责、协同指导“共享法庭”建设方面的考核办法，下沉法官指导“共享法庭”建设难以做到随叫随到、持之以恒。此外，还需要下沉法官在并肩提升案件调解成功率的同时，能更好地及时接收、传递案件材料。

3、总体调解成功几率还不够高。

虽然推进“共享法庭”建设能化解大量基层矛盾，但受法院诉前调解案件不筛选直接下派等因素影响，基层案件量激增，调解审限大大缩短，很大一部分案件因审限原因直接判定失败，调解成功率被影响。由于联系当事人、排期调解时间紧促，有些案件因审限时间原因需退回立案处理，调解成功率直接受到影响。且目前线上调解系统不够顺畅不够简便、信息输入过于复杂，当事人很少选择运用。部分案件当事人在人民法院在线服务(移动微法院浙江）上找不到案件，导致当事人无法顺利网签，直接影响调解率。

自2021年9月浙江省杭州市开展律师调解市场化试点工作以来，杭州市司法局、市律师协会积极作为，会同市中级人民法院、市贸促会联合出台《杭州开展市场化解纷机制试点工作方案》，聚焦破解诉源治理难题，共同推进律师调解市场化工作，有效发挥律师专业优势和主观能动性，深入参与化解矛盾纠纷，取得较好成效。

(1)健全组织体系

在律师调解组织建设方面，逐步形成“1+60”的组织体系。“1”是指成立一家“杭州律谐调解中心”（市律师协会发起设立，经市民政局核准登记的民办非盈利性质专业性调解组织）。“60”是指60家律师事务所设立律师调解工作室（经市中级人民法院、市司法局和市律师协会共同认可）。同时，在杭州市13个区、县（市）公共法律服务中心和社会矛盾纠纷调处化解中心设立律师调解工作室。

(2)组建专业队伍

2018年3月，市中级人民法院、市司法局、市律师协会联合印发《关于进一步加强律师参与法院调解工作的意见》，明确律师调解员任职基本条件为应当执业五年以上或曾担任法官、检察官、在大学从事法律教育工作经历与律师执业经历合计五年以上（担任市中级人民法院调解员的，执业八年以上）。截至目前，杭州律谐调解中心和60家调解工作室共遴选1100余名律师调解员，均为市中级人民法院特邀调解员。杭州律谐调解中心牵头组织开展多次调解员业务培训，邀请法官、资深调解员讲授实务操作技巧，不断提升律师调解技能和素养。

(3)开拓调解案源

一方面，继续鼓励、引导律师通过参与法院调解、行政调解、人民调解等传统方式，保障调解基础案源。另一方面，积极拓展市场化案源，按照低价有偿原则，立足于化解案件标的大、案情疑难复杂、专业性强的商事纠纷，加强和各类商会、协会、大型企业及其他矛盾纠纷多发的政府部门、市场主体聚集场所等横向联系，引导当事人发生纠纷后直接寻求律师调解。如杭州市律师协会分别与浙江证券业协会、市建筑业协会、市建筑装饰行业协会、市物业管理协会等签订合作框架协议,引导类型化商事纠纷选择律师调解。

(4)完善费用保障

一方面，市、县（市、区）两级司法行政机关积极争取财政支持，通过政府采购等方式有效保障律师调解。另一方面，对于法院、矛调中心、公共法律服务中心（站）等引流的商事类纠纷和其他市场化案源，积极引导当事人有偿付费调解。杭州律协调解中心出台《律师调解引导类案件收费标准》，明确调解不成功不收费，调解成功的财产案件按诉讼费50%收费，引导当事人付费获取律师调解服务。

(5)加强社会宣传

杭州市司法局会同市律师协会及时总结试点工作进展和成果，在中央电视台、凤凰网、澎湃网及中国法院网、浙江在线等网站进行大力宣传。制作《阿普说法》视频、律师调解普法动漫视频等，在全市公交、地铁等移动媒体滚动播放。印发《律师调解指南》1万份，在全市13个区、县（市）公共法律服务中心和社会矛盾纠纷调处化解中心发放。定期编发《律师调解市场化试点工作简报》，通报试点工作进展。通过市司法局和市律师协会官网、微信公众号等编发优秀律师调解员事迹和典型案例，开展全市律师调解法律服务产品大赛等，不断增强社会公众知晓率和认可度。

2021年，全市律师调解收案15666件，调解成功4078件，成功率26%。2022年1-10月，全市律师调解收案14749件，调解成功4830件，成功率33%。上述案件95%以上来源于法院诉前分流案件，占比超过全市法院诉前调解收案的10%。据杭州市中级人民法院统计，2021年全市法院“诉前调”立案142696件，其中分流于律师调解的15158件，分流比例为10.6%；调解成功53023件，其中律师调解成功3932件（占全市诉前调成功案件的7.4%），成功率25.9%。律师调解在诉源治理中发挥了越来越重要的作用，杭州市中级人民法院向最高人民法院报送的“市场化解纷机制试点工作报告”中对此予以充分肯定。

市场化律师调解制度本质上采取自负盈亏的经营模式，为了调动律师参与调解的积极性，形成独具特色的城域模式，有必要从制度设计和配套规则两方面对其收入予以明确保障，而非笼统依照低价、有偿的准线进行规制。

（1）应当建立统一明确的律师调解收费标准，实行符合城域市场化运作的收费规则。

通过各地司法厅、发展改革委研究制定调解费的收取标准和办法，同时允许纠纷当事人与律师事务所参考现有诉讼案件的收费标准，根据案件复杂程序、标的额大小、调解难度等因素就调解费用进行协商，市场自主调节优胜劣汰的特性也将促使从事调解业务的执业律师投入更多精力研究精进该项业务以适应需要，最终使得该项业务形态呈现出良性循环的态势。

（2）规范律师调解委托、管理程序，避免地方市场的弊端。

《试点意见》及各地发布的实施细则均明确市场型律师调解室可以接受纠纷主体自行提交的调解申请，也可以接受法院、行政机关移送的案件，但却未就接受申请的手续、流程进行细化。一般来说，律师事务所本身具有较为成熟地承接案件流程，例如签订委托合同、利益冲突检索以及发票的开具等，律师调解也可依托业已成熟的案件管理机制进行规制，促使律师调解在更加规范化的管理体系下运行，进一步加强律师调解的权威性和有序性，尽量规避因市场主体的不诚信和盲目逐利属性导致该项制度的混乱失序。

（3）加强宣传工作，司法机关有意告知律师调解选项。

我国法治宣传工作成果斐然，人们的法律意识普遍得到加强，通过诉讼、仲裁等方式解决自力难以解决的纠纷成为市场主体的自然选择。而律师调解制度在我国设立不久，作为一种新兴事物却并未提起社会主体的兴趣。针对这一问题，《试点意见》提出“试点地区的人民法院、司法行政机关和律师协会要大力宣传律师调解制度的作用与优势，鼓励公民、法人和其他组织优先选择律师调解快速有效解决争议，为律师开展调解工作营造良好执业环境。”但是由于多方面的原因，各试点地区的大部分司法机关、律师协会并未普遍性地就这一新型业务进行宣传，积极主动申请进入律师调解名册并将这一新型业务作为业绩介绍的执业律师数量较少。在无法保障稳定收入的情况下，要求相关主体耗费时间、精力去宣传、开拓较之常规业务收益更低的律师调解业务，实践中是难以执行的。因此，试点地区的法院、司法行政机关和律师协会应在其管理范围内承担起更多律师调解制度的宣传工作，特别是人民法院在立案登记时，应鼓励纠纷当事人采取律师调解方式快速解决纠纷，将案情较为简单、标的额较小的案件进行分流，逐渐引导纠纷主体将律师调解作为解纷的第一选择，既缓解了司法资源的紧张，也促进了律师调解制度的持续性发展，从而使之成为一套行之有效的诉前纠纷解决机制。

（4）利用互联网技术与当地实际相结合开发在线律师调解平台，推广在线调解方式。

利用互联网平台进行诉讼、调解活动目前已得到法院、律师及当事人的普遍认可，这一诉讼方式在疫情时代甚至已经不可或缺。最高人民法院及地方各地人民法院均开发建设了较为成熟的在线诉调平台，但其中并未包括律师调解板块。将律师调解引入已有的在线诉讼平台并非难事，这一举措不仅将律师调解这一新兴纠纷解决机制纳入了便捷高效的在线解纷体系，也将进一步扩大此项制度的宣传辐射人群，增强宣传效果。同时，应当考虑不同地区，文化水平的差异，忌趋同，而是结合不同地区的实际情况，开发设立与当地民众能够理解运用的技术平台。

（5）设立独居特色的“共享法庭”适应律师调解制度。

不同地区存在着独自的特色，例如西湖的龙井、深圳的科技产业、云南的菌类等。对于此类案件的调解，仅仅依靠一般的“共享法庭”是无法解决的，因一般的“共享法庭”缺乏专业人士与知情人士，在此类问题上的认知存在瑕疵。倘若“共享法庭”能够在律师的加入的同时，又能吸纳具有相关从业等知情人士的加入，给予他们一定的话语权，使其在调解过程中了解当事人情况，将该情况传达给律师、人民调解员等了解，由法律从业者们提供专业的纠纷解决方案，促使纠纷的解决，也何尝不可。

（6）当地工商联积极配合，协助建立各地特色非诉调解城域模式。

各地工商联代表着各地私营工商业者的合法利益，它固有的“保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”的职能决定了其应当为营造市场化、法治化、国际化一流营商环境的作用。为目的的实现，优化法治化营商环境，工商联应当秉持借助“共享法庭”形成“预防为先、调解挺前”的工作格局的整体思路，化身指导员、调解员，通过汇聚法院、商会、民企等多方力量，将涉企商事矛盾纠纷化解在源头、消灭在萌芽，包括发挥基层工商联、商会组织优势，及时调处化解纠纷；针对疑难复杂纠纷，联系所在地法院提供线上线下调解指导；根据当事人的需求，指导其将调解成功案件在线申请司法确认等。不仅如此，各地工商联还应积极的与各地法院联系，建立各地自己的共享法庭培训制度，采取线上线下等多种培训方式，开展前沿性、类型化的法律专业知识培训以及调解实操和审判实务讲解，不断提升工商联系统工作人员的法治素养和纠纷化解能力。最主要的一点是，在工商业纠纷产生时，工商联应积极引导各地工商业经营者，优先选择共享法庭，高效化解矛盾。

“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，诉源治理是“枫桥经验”的应有之义。而其衍生出的律师参与共享法庭调解机制，其完善仍需要一定的实践积累和时间沉淀，这就要求各法院政府充分考虑本地的实际情况，打造适合当地的非诉调解地区模式，从而促进矛盾纠纷解通过非诉途径妥善解决。