【政府法务】追加复议案件第三人——复议机构的权力OR义务？

从法条的表述而言，对于第三人参加行政复议，主要有申请参加和通知参加两种方式，但法条均以“可以”的方式表述，且“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”。由此可见，对于行政复议机构是否必须追加第三人参加到复议活动中来，法条并没有作出强制性规定。因此，在实践过程中，不同的行政复议机构对于该条款存在着不同的理解，不同的法院亦存在不同的裁判结果。本文将在设定“公民、法人、其他组织与被审查具体行政行为存在利害关系”的前提下，关联《中华人民共和国行政诉讼法》及《行政复议法（修订）（征求意见稿）》，对行政复议机构是否应当将利害关系人追加为复议活动中的第三人予以分析。

有观点认为，从法律规定的角度而言，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条中对于复议机构通知第三人参加行政复议的规定表述为“可以”，这就说明了该规定属于授权性法律规范，即行政复议机构对是否通知第三人参加行政复议享有自由裁量权，行政复议机构“可以”通知，而非“应当”通知。且其中同时规定了第三人不参加行政复议，不影响复议案件的审理，这说明第三人参加行政复议不是法律的强制性规定，通知第三人参加行政复议亦非法定程序，行政复议机构未通知第三人参加复议，不属于程序违法。

但实践过程中同样存在相反的观点，即认为此处的“可以”不能简单从字面意思理解，应当结合行政复议法关于第三人的立法目的进行理解，即保护第三人的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款中规定的“可以”，应理解为第三人享有参加行政复议的权利，该条款系针对第三人作出的权利性规范，而并非针对行政复议机构的授权性规定。同时，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条中规定的“可以”，看似赋予了行政复议机构自由裁量权来决定是否通知第三人参与复议活动，但结合立法宗旨，此处的“可以”应当理解为“应当”，通知第三人参加行政复议是复议机构的一项法定职责，行政复议机

构在复议活动中应当遵循正当程序原则，尽可能保障利害关系人的参与权。

通过上述规定，我们可以发现行政诉讼法中关于第三人参加诉讼的方式与行政复议法相同。但对比行政复议法，关于通知第三人参诉的方式，行政诉讼法直接规定“通知其参加诉讼”，且同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，法院“应当通知”没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。由此可见，行政诉讼法对于追加存在利害关系的第三人并未赋予法院裁量的权力。而之所以作出这样的规定，或许是因为诉讼的主要价值是公平公正地解决纠纷，其起着定纷止争的功能，让第三人参与要诉讼中来，更有利于查明案情，维护各方当事人的合法权益。相较于复议，因其本身效率高、成本低的特点，也许基于该方面的考量，行政复议法未规定行政复议中复议机构“应当通知”利害关系人作为第三人参加行政复议，而作出“可以通知”的规定。但究竟行政复议中是否必须通知利害关系人作为第三人参加复议呢？该问题依旧悬而未决，以下笔者将结合《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》提出一些自己的看法。

关于通知第三人

参加复议/诉讼的相关规定（梳理）

通过对比，可见《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》对于通知第三人参加复议的规定正在往《中华人民共和国行政诉讼法》靠拢。虽然有学者提出该规定存在不合理之处，其认为行政复议的价值追求主要在于快捷高效与低成本地解决纠纷，若复议活动中通知第三人将严重影响行政复议的进度，这将背离行政复议的价值追求，因此将是否追加第三人交由行政复议机构自由裁量更为妥当。

笔者并不完全反对该观点，因为当事人选择通过行政复议解决纠纷往往正是基于行政复议的快捷高效以及低成本的特点，在有些案子中追加第三人可能会严重增加复议机构的负担以及导致行政成本不必要的浪费。但从另一方面而言，试想，若将通知第三人参加行政复议作为行政复议机构的自由裁量权，那么利害关系人参与权的保障则存在不确定性。其次，法院对于行政行为的审查往往仅局限于行政行为的合法性，对于行政机关行使其自由裁量是否得当，一般认为属于行政行为的合理性范畴，法院不会作出过多的干预，利害关系人的复议参与权必然受到影响。

综上所述，现行《中华人民共和国行政复议法》虽未明确设定行政复议机构通知利害关系人参加行政复议的义务，但却赋予了利害关系人参加行政复议的权利，而保障其权利的实现应当设定复议机关通知其参加复议的义务。因此，笔者认为，在现如今的复议活动中，行政复议机构未通知利害关系人参加行政复议程序并不必然违法，但行政复议机构仍应遵循正当程序原则，尽可以保障利害关系人的参与权，通知其参加复议，而今后《中华人民共和国行政复议法》的修改以及颁布，亦必将通知利害关系人参加行政复议作为复议机构的法定义务予以规定。